16 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 398/2077/17
адміністративне провадження № К/9901/30709/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів - Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (колегія суддів: Семененко Я.В., Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.) у справі за позовом ОСОБА_1 до державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Світловодському, Онуфріївському, Олександрійському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області Кучми Лариси Миколаївни про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення, -
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення №56/0/92-17ДК/0012По/08/01/-17 від 30.05.2017 року в справі про адміністративне правопорушення, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 340,00 грн.
Постановою Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 20 вересня 2017 року позов задоволено.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 20 вересня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову. У задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження.
Справу передано до Верховного Суду.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
У зв'язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що 22 травня 2017 року державним інспектором з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Світловодському, Онуфріївському, Олександрійському районах Управління з конторолю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області Кучмою Ларисою Миколаївною проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту с. Петрівське на території Протопопівської сільської ради Олександрійського району, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки №56/0/92-17-ДК/37/АП/09/01/-17 від 22.05.2017.
За результатами перевірки державним інспектором встановлено, що земельна ділянка площею 11,5836 га, що знаходиться на території Протопопівської сільської ради Олександрійського району використовується. Згідно змісту акту, в ході перевірки встановлено порушення: земельна ділянка оброблена невстановленою особою, чим порушено вимоги ч.1 ст.116,125,126 ЗКУ; ст.1 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», відповідальність за вчинене правопорушення п. б ст.211 ЗКУ, ст. 53-1 КУпАП.
Згідно довідки від 22.05.2017 за №1289, виданої виконавчим комітетом Протопопівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області, земельна ділянка № НОМЕР_1 площею 11,5836 га ріллі використовується ТОВ «Агродар ЛТД» без правовстановлюючих документів.
29 травня 2017 року державним інспектором Кучмою Л.М. складено протокол про адміністративне правопорушення від 29.05.2017 року №56/0/92-17-ДК/0015П/07/01/-17, згідно якого в ході перевірки встановлено, що 22 травня 2017 року на території Протопопівської сільської ради ТОВ «Агродар ЛТД», директором якого є ОСОБА_1 , використовує земельну ділянку площею 11,5836 га, яка оброблена, договір оренди на земельну ділянку відсутній. Категорія земель - землі сільськогосподарського призначення. Склад угідь - рілля. Цільове призначення земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Заподіяно шкоду на суму 16917,25 грн., що є порушенням ч.1 ст.116, ст.ст.125,126 Земельного кодексу України та ч.16 ст.1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
30 травня 2017 року державним інспектором Кучмою Л. М. прийнято постанову про накладення адміністративного стягнення №56/0/92-17ДК/0012По/08/01/-17, якою директора ТОВ «Агродар ЛТД» - ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 КУпАП та накладене на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 340 грн.
Вважаючи постанову протиправною, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів належними та допустимими доказами правомірність прийняття постанови щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності передбаченої ст. 53-1 КУпАП
Скасовуючи постанову суду першої інстанції, апеляційний суд дійшов висновку, що матеріалами справи підтверджено порушення позивачем ст. 53-1 КУпАП. Позивача притягнуто до відповідальності у відповідності до повноважень та у спосіб, передбачений законом.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до частин першої та другої статті 5 Закону України від 19.06.2003 №963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 6 Закону № 963-IV).
Згідно із статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб'єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 242-1 КУпАП центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядає справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 47 - 50, 52 - 53-1, 53-3 - 54, 59 - 77-1, статтею 78 (крім порушень санітарних норм), статтями 78-1 - 79, статтями 80-83 (крім порушень санітарних норм), частинами першою і третьою статті 85, статтями 86-1, 87, статтею 89 (щодо диких тварин), статтею 90-1 (крім порушень санітарних норм), статтями 91-1 - 91-4, статтею 95 (крім порушень санітарних норм та норм ядерної безпеки), статтею 153, статтею 167 (щодо реалізації нафтопродуктів, екологічні показники яких не відповідають вимогам стандартів, норм та правил) і статтею 188-5 цього Кодексу.
Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право Головний державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища та його заступники, старші державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та їх заступники, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Чорного і Азовського морів та їх заступники, старші державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій.
Пунктом 7-1 частини другої статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів. Крім того, протоколи про адміністративні правопорушення має право складати громадський інспектор сільського господарства (статті 52 - 53-1, 53-3, 53-4).
Частиною третьою статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 53-1 КУпАП державні інспектори відповідного орану діють не як самостійний суб'єкт владних повноважень, а від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.
Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 № 910-р функцій і повноваження Державної інспекції сільського господарства, із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів, що припиняються покладаються на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру.
Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, визначено, що Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.
Відповідно до положення про Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №308 від 17.11.2016 р. Головне управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.
Отже, відповідні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 242-1 КУпАП покладено функціональний обов'язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 47 - 50, 52 - 53-1 КУпАП.
Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20 КУпАП» вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб'єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
При цьому, зміст статті 288 КУпАП щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не призначений ним інспектор.
Вказані висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі № 724/716/16 та від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17.
Поряд з цим, Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області до участі у справі в якості належного відповідача залучене не було.
Положення частини першої статті 52 КАС України (у редакції, яка діяла на час подання позову та розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій) передбачали, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (частина третя статті 52 КАС України).
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов'язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов'язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 53-1 КУпАП, пред'явлений до державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, не з'ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Жодних доказів того, що суд запропонував позивачу здійснити заміну відповідача матеріали справи не містять.
В силу частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. За змістом частини сьомої статті 48 КАС України в нині діючій редакції заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції. Тому для вирішення питання про залучення належного відповідача у даній справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справи на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Колегія суддів зазначає, що діє в межах повноважень, визначених статтею 341 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) частиною третьою якої встановлено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Отже, суд першої інстанції, не встановивши фактичні обставини, які мають значення для справи та не здійснивши заміну неналежної сторони, яка, в силу обмежень встановлених статтею 52 КАС України, могла бути проведена виключно судом першої інстанції, допустив порушення норм процесуального права, а суд апеляційної інстанції не надав цьому належної оцінки, при апеляційному перегляді такого рішення та не прийняв відповідне рішення у межах повноважень наданих йому статтями 198, 202 КАС України (в редакції чинній станом на момент розгляду цієї справи).
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Колегія суддів дійшла висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено принцип офіційного з'ясування всіх обставин справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності і обґрунтованості, а тому такі рішення підлягають скасуванню, а справа відповідно до правил статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 20 вересня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді А.І. Рибачук
Т.Г. Стрелець