12 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 420/7718/19
адміністративне провадження № К/9901/16780/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/7718/19
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П?ятого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Кравець О.О., судді Домусчі С.Д., Коваль М.П.),
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 09 грудня 2019 року № 4141/7, яким відмовлено в задоволенні його скарги від 10 листопада 2018 року;
1.2. зобов'язати Міністерство юстиції України повторно розглянути скаргу від 10 листопада 2018 року ОСОБА_1 .
1.3. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року його позовні вимоги до Міністерства юстиції України задоволено шляхом визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 10 грудня 2018 року № 4512/7 «Про відмову у задоволенні скарги ОСОБА_1 від 10 листопада 2018 року без розгляду її по суті»; зобов?язано Міністерство юстиції України повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 10 листопада 2018 року. Однак, Наказом Міністерства юстиції України від 09 грудня 2019 року № 4141/7 відмовлено повторно у задоволенні скарги від 10 листопада 2018 року вже у зв?язку з наявною інформацією про судове провадження між тими самими сторонами та однаковим предметом. Позивач вважає цей наказ протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року позов задоволено повністю.
2.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 09 грудня 2019 року № 4141/7, яким ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні скарги від 10 листопада 2018 року.
2.2. Зобов'язано Міністерство юстиції України повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 10 листопада 2018 року.
2.3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що згідно висновку комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації від 14 листопада 2019 року комісією не було встановлено наявність чи відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення скаржника, зазначених у скарзі, та інші обставини, які мають значення для об'єктивного розгляду скарги, у тому числі шляхом перевірки відомостей, що містяться в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно чи Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, та у разі необхідності витребування документів, пояснень тощо у суб'єкта оскарження. Також суд дійшов висновку, що наказ Міністерства юстиції України №4141/7 від 09 грудня 2019 року прийнятий з порушенням строку визначеного чинним законодавством для його ухвалення та без прийняття рішення про необхідність продовження такого строку, оскільки скарга позивача від 10 листопада 2018 фактично розглянута 09 грудня 2019 року, тобто, з пропуском місячного строку. При цьому, доказів повідомлення позивача про необхідність продовження терміну розгляду скарги відповідачем не надано, що підтверджує порушення прав ОСОБА_1 . За цих обставин суд першої інстанції вважає, що скарга розглянута без дотримання встановленої процедури, не на засадах розсудливості та пропорційності, а тому спірний наказ як такий, що прийнятий за результатами цього розгляду, є протиправним та підлягає скасуванню.
3. Постановою П?ятого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року рішення суду першої інстанції скасоване та ухвалено нове рішення про закриття провадження у цій справі.
4. Закриваючи провадження у справі суд апеляційної інстанції з посиланням на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 19 червня 2019 року по справі № 802/385/18-а та у постанові від 12 лютого 2020 року по справі № 1840/3241/18, виходив з того, що цей спір має приватноправовий характер, а тому з огляду на суб?єктний склад сторін спору його слід вирішувати за правилами господарського чи цивільного судочинства.
ІІІ. Касаційне оскарження
5. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.1. В обґрунтування доводів касаційної скарги вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції про закриття провадження в справі та віднесення його розгляду до судів цивільної чи господарської юрисдикції.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
6. 10 листопада 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації при Міністерства юстиції України із скаргою на рішення державного реєстратора Комунального підприємства «Реєстраційна служба Одеської області» Махортова І.О.
7. В скарзі позивач заявив вимогу про скасування рішення цього державного реєстратора щодо реєстрації ним об'єкта нерухомого майна у вигляді житлового будинку з господарчими спорудами загальною площею 55, 1 кв. м, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 та земельної ділянки площею 0,06 га (кадастровий номер 5123755800:02:003:0387) за громадянином ОСОБА_2 та поновлення права власності позивача на житловий будинок з господарчими спорудами загальною площею 55, 1 кв. м, розташований за адресою: АДРЕСА_1 та земельну ділянку площею 0,06 га (кадастровий номер 5123755800:02:003:0387).
8. 03 грудня 2018 року Комісією з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Міністерства юстиції України прийнято висновок, яким було рекомендовано відмовити позивачу у задоволенні скарги від 10 листопада 2018 року без розгляду її по суті, оскільки скарга оформлена без дотримання вимог, визначених частиною 5 статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», а саме: додані до скарги копії документів не засвідчені.
9. На підставі вищезазначеного висновку, наказом Міністерства юстиції України №4512/7 від 10 грудня 2018 року позивачу відмовлено у задоволенні скарги без розгляду її по суті із вищезазначених підстав.
10. Позивач оскаржив вказане рішення до суду.
11. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року по справі № 420/1459/19, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року, позовні вимоги ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України задоволено, визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 10 грудня 2018 року № 4512/7 «Про відмову у задоволенні скарги ОСОБА_1 від 10 листопада 2018 року без розгляду її по суті»; зобов'язано Міністерство юстиції України повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 10 листопада 2018 року.
12. На виконання вищевказаного рішення суду наказом Міністерства юстиції України від 09 грудня 2019 року № 4141/7 повторно відмовлено у задоволенні скарги позивача від 10 листопада 2018 року у зв'язку з наявною інформацією про судове провадження між тими самими сторонами та однаковим предметом.
13. Вважаючи цей наказ протиправним, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
14. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
16. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Спірні правовідносини регулюються Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Порядком розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року №1128 (далі - Порядок №1128).
18. Відповідно до частин першої, другої статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб?єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.
19. Міністерство юстиції України розглядає скарги: 1) на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав (крім випадків, коли таке право набуто на підставі рішення суду, а також коли щодо нерухомого майна наявний судовий спір); 2) на рішення, дії або бездіяльність територіальних органів Міністерства юстиції України.
20. Частина п?ята статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначає, що скарга на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб?єкта державної реєстрації прав або територіального органу Міністерства юстиції України подається особою, яка вважає, що її права порушено, у письмовій формі та має містити: 1) повне найменування (ім?я) скаржника, його місце проживання чи перебування (для фізичних осіб) або місцезнаходження (для юридичних осіб), а також найменування (ім?я) представника скаржника, якщо скарга подається представником; 2) реквізити рішення державного реєстратора, яке оскаржується; 3) зміст оскаржуваного рішення, дій чи бездіяльності та норми законодавства, які порушено, на думку скаржника; 4) викладення обставин, якими скаржник обґрунтовує свої вимоги; 5) відомості про наявність чи відсутність судового спору з порушеного у скарзі питання, що може мати наслідком скасування оскаржуваного рішення державного реєстратора та/або внесення відомостей до Державного реєстру прав; 6) підпис скаржника або його представника із зазначенням дати складання скарги.
21. До скарги додаються засвідчені в установленому порядку копії документів, що підтверджують факт порушення прав скаржника у результаті прийняття рішення державним реєстратором (за наявності), а також якщо скарга подається представником скаржника - довіреність чи інший документ, що підтверджує повноваження такого представника, або копія такого документа, засвідчена в установленому порядку.
22. Скарга на рішення про державну реєстрацію прав розглядається в порядку, визначеному цим Законом, виключно за умови, що вона подана особою, яка може підтвердити факт порушення її прав у результаті прийняття такого рішення.
23. Пункт 1 частини шостої статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначає, що за результатами розгляду скарги Міністерство юстиції України та його територіальні органи приймають мотивоване рішення про відмову у задоволенні скарги.
24. Згідно із пунктом 1 частини восьмої статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» Міністерство юстиції України та його територіальні органи відмовляють у задоволенні скарги, якщо:
1) скарга оформлена без дотримання вимог, визначених частиною п'ятою цієї статті;
2) на момент прийняття рішення за результатом розгляду скарги відбулася державна реєстрація цього права за іншою особою, ніж зазначена у рішенні, що оскаржується;
3) наявна інформація про судове рішення або ухвалу про відмову позивача від позову з того самого предмета спору, про визнання позову відповідачем або затвердження мирової угоди сторін;
4) наявна інформація про судове провадження у зв?язку із спором між тими самими сторонами, з тих самих предмета і підстав;
5) є рішення цього органу з того самого питання;
6) в органі розглядається скарга з цього питання від того самого скаржника;
7) скарга подана особою, яка не має на це повноважень;
8) закінчився встановлений законом строк подачі скарги;
9) розгляд питань, порушених у скарзі, не належить до компетенції органу;
10) державним реєстратором, територіальним органом Міністерства юстиції України прийнято таке рішення відповідно до законодавства.
25. Пунктом 2 Порядку №1128 визначено, що для забезпечення розгляду скарг суб?єктом розгляду скарги утворюються постійно діючі комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації (далі - комісія), положення та склад яких затверджуються Мін?юстом або відповідним територіальним органом.
26. Згідно з пунктом 5 Порядку №1128 перед розглядом скарги по суті комісія вивчає скаргу для встановлення:
1) чи віднесено розгляд скарги відповідно до Законів до повноважень суб?єкта розгляду скарги (належний суб?єкт розгляду скарги);
2) чи дотримано вимоги Законів щодо строків подання скарги, вимог щодо її оформлення та/або щодо документів, що долучаються до скарги;
3) чи наявні (відсутні) інші скарги у суб?єкта розгляду скарги.
27. У разі коли встановлено порушення вимог Законів щодо строків подання скарги, вимог щодо її оформлення та/або щодо документів, що долучаються до скарги, суб?єкт розгляду скарги на підставі висновку комісії приймає мотивоване рішення про відмову у задоволенні скарги без розгляду її по суті у формі наказу (пункт 7 Порядку №1128).
28. Відповідно до пункту 12 Порядку №1128 за результатами розгляду скарги суб?єкт розгляду скарги, на підставі висновків комісії, приймає мотивоване рішення про задоволення скарги або про відмову в її задоволенні з підстав, передбачених Законами, у формі наказу.
VI. Позиція Верховного Суду
29. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
30. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
31. Отже, Верховний Суд наголошує, що перевірка законності судового рішення суду апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування судом попередньої інстанції норм матеріального та процесуального права.
32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв??язку з прийняттям відповідачем наказу від 09 грудня 2019 року за результатами розгляду поданої позивачем скарги, яким у задоволенні цієї скарги відмовлено.
33. При цьому підставою відмови у задоволенні скарги відповідач зазначив ту обставину, що наявна інформація про судове провадження у зв?язку із спором між тими самими сторонами, з тих самих предмета і підстав.
34. Цей наказ прийнято з посиланням на пункт 4 частини восьмої статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та пункт 12 Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року №1128.
35. Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції, вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства України, Верховний Суд виходить з такого.
36. Норми законодавства, яке регулює спірні правовідносини, дають Верховному Суду підстави для висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про наявність у Міністерства юстиції України компетенції для розгляду питань, викладених у скарзі позивача.
37. Водночас Верховний Суд зазначає про помилковість висновку суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження в цій справі з огляду на неналежність розгляду цього спору в порядку адміністративного судочинства.
38. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення суд апеляційної інстанції посилається на висновок Великої Палати Верховного суду, викладений у постанові від 19 червня 2019 року по справі № 802/385/18-а та у постанові від 12 лютого 2020 року по справі № 1840/3241/18.
39. Проте, суд апеляційної інстанції не звернув належної уваги на ту обставину, що такий висновок Велика Палата Верховного Суду висловила щодо спору між сторонами, предметом якого є наказ Міністерства юстиції України, яким скасовано рішення Державного реєстратора про реєстрацію права оренди земельних ділянок у зв?язку з порушенням права позивача на ці земельні ділянки іншою особою, за якою було зареєстровано аналогічне право на ті самі земельні ділянки.
40. Отже, спір, щодо якого Велика Палата Верховного Суду ухвалила рішення в означених справах, безпосередньо пов'язаний з вчиненням/скасуванням реєстраційних дій стосовно нерухомого майна.
41. Втім, спір у цій справі стосується наказу Міністерства юстиції України, яким відмовлено в задоволенні скарги позивача у зв'язку з наявною інформацією про судове провадження між тими самими сторонами та однаковим предметом. Позивач, звертаючись з цим позовом до суду, вважав його протиправним та таким, що підлягає скасуванню, з огляду на те, що, на його думку, відповідач на підставі пункту 8 Порядку № 1128 повинен був, зокрема встановити наявність чи відсутність обставин, якими він обґрунтовував подану скаргу та перевірити відомості, що містяться в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, а також чи було рішення державного реєстратора, щодо якого подана ця скарга, прийняте суб?єктом оскарження на законних підставах.
42. Отже, позивач фактично не погодився з результатом розгляду поданої ним скарги та вважає спірний наказ протиправним з причини порушення відповідачем вимог закону при його прийнятті.
43. За цих обставин Верховний Суд констатує, що спір в цій справі зводиться до перевірки компетенції та визначених законом повноважень відповідача під час розгляду скарги на рішення державного реєстратора, а також дотримання ним норм закону при ухвалення спірного наказу.
44. Таким чином з викладеного висновується, що спір у цій справі в розумінні приписів статей 2, 4, 19 Кодексу адміністративного судочинства України є адміністративним спором та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а протилежний висновок суду апеляційної інстанції є помилковим та не відповідає приписам чинного законодавства України.
45. Цей висновок Верховного Суду відповідає правовій позиції Верховного Суду, висловленій в численних рішеннях, прийнятих за наслідками касаційного перегляду судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, щодо тотожного предмету спору, зокрема та не виключно у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №826/2406/18, від 19 лютого 2020 року в справі №826/13813/16 та у постанові від 24 березня 2020 року у справі 826/15861/17.
46. Таким чином, Верховний Суд констатує порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а також помилковість його висновку про наявність підстав для закриття провадження в цій справі, оскільки суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази, що призвело до неправильного вирішення справи.
47. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов передчасних висновків по суті справи. Висновки суду апеляційної інстанції та оскаржуване судове рішення в цій справі не відповідають завданням адміністративного судочинства щодо справедливого і неупередженого вирішення спору.
48. Водночас, в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства їх встановлення судом касаційної інстанції не допускається, суд касаційної інстанції позбавлений можливості ухвалити нове судове рішення або ж залишити в силі рішення суду першої інстанції у справі, у якій висновок по суті спору не висловлений судом апеляційної інстанції.
49. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
50. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
51. Приписами частини 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
52. Враховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені судом апеляційної інстанції, тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
53. Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. Також суду слід врахувати наведене та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об?єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв?язку.
54. Отже, касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П?ятого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року задовольнити частково.
2. Постанову П?ятого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до П?ятого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
С.А. Уханенко