05 листопада 2020 року Справа № 260/93/20 пров. № А/857/9707/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
судді-доповідача - Качмара В.Я.,
суддів - Большакової О.О., Курильця А.Р.,
при секретарі судового засідання - Хомича О.Р.,
розглянувши у відкритому судовому в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 червня 2020 року (суддя Дору Ю.Ю., м.Ужгород, повний текст складено 26 червня 2020 року) у справі за його позовом до Мукачівської міської ради Закарпатської області про визнання протиправним та скасування рішення,-
У січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Мукачівської міської ради Закарпатської області (далі - Міська рада) в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача «Про затвердження «Плану зонування території міста Мукачева (зонінг)» від 31.03.2016 №154 (далі - Рішення).
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 червня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись із ухваленим рішення, його оскаржив позивач, який із покликанням на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
В апеляційній скарзі із покликанням на окремі обставини справи вказує, що позовна заява подана з однієї підстави - неврахування відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення даних детального плану території кварталів індивідуальної житлової забудови «Дулова» та «Північний» (урочище «Баняски»), затвердженої рішенням Міської ради 08.12.2011 №425 та від 27.09.2012 №646 (далі - Рішення №№425, 646 відповідно). Саме з підстави відсутності зазначеного кварталу житлової забудови в плані зонування м.Мукачево, відповідачем було відмовлено апелянту у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у межах норм безоплатної приватизації для садівництва. Зазначає, що рішення суду обґрунтоване загальними нормами, які не містять причинно-наслідкового зв'язку між заявленими вимогами та прийнятим рішенням. Доведеними належними доказами є прийняття відповідачем Рішень №№425, 646, якими затверджувався та корегувався детальний план території кварталів індивідуальної житлової забудови « ІНФОРМАЦІЯ_1 » та «Північний» (урочище «Баняски»). Ці рішення не були змінені та скасовані. Вказує, що оскаржуване Рішення не містить жодного посилання на генеральний план міста, тобто на підставі такого не приймалося.
Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Позивач в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином, а тому суд апеляційної інстанції відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) вважає за можливе провести розгляд справи у відсутності належним чином повідомленої сторони.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відсутні підстави для скасування Рішення, так як воно прийнято у відповідності до законодавства та на основі генерального плану м.Мукачева як окремий документ містобудівної документації.
Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 08.05.2019 позивач звернувся до Мукачівського міського голови Балога В.В. з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою у межах норм безоплатної приватизації щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,10 га, що знаходяться на території міста АДРЕСА_1 (а.с.10-11).
17.12.2019 рішенням Міської ради Мельнику П.П. №1697 (далі - Рішення №1697) відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації, з підстав невідповідності містобудівній документації місцевого рівня абзац 1 частина сьома статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК; а.с.12).
02.09.2019 позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою у межах норм безоплатної приватизації щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, що знаходяться на території м.Мукачево, в межах кварталу «Дулова та Північний», урочище Баняски (а.с.13).
Проте, 05.12.2019 рішенням Міської ради №1647 (далі - Рішення №1647) про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою у зв'язку з невідповідністю містобудівній документації місцевого рівня абзац 1 частина сьома статті 118 ЗК (а.с.14).
У подальшому позивач звернувся із запитом про надання інформації про хід затвердження містобудівної документації.
На вказаний запит відповідачем позивачеві надано відповідь від 20.12.2019 №1641/01-50/11755, згідно якої відповідачем надано копії документів, що містять запитувану інформацію, а саме: Рішення; копію договору від 19.05.2014 №1263-112014, укладеного між виконавчим комітетом Міської ради та розробником зонінгу - Українським держаним науково-дослідним інститутом проектування міст «Дніпромісто» імені Ю.М. Білоконя (далі - Договір; НДІПМ а.с.15).
Вважаючи оскаржуване Рішення протиправним та таким, що порушує право позивача на отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою у межах норм безоплатної приватизації для садівництва, останній звернувся до суду із цим позовом.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В розглядуваній справі необхідно з'ясувати, чи було оскаржуване Рішення прийняте Міською радою в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.
Пунктом 42 частини першої стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
За статтею 1 цього ж Закону: 2) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; 7) містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; 9) план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
У відповідності до змісту частини першої стаття 2 Закону №3038-VІ планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема: 1) прогнозування розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об'єктів.
Вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування (частина 2 статті 5 цього ж Закону).
За змістом частин першої, другої, четвертої стаття 16 Закону №3038-VІ планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад. Оновлення містобудівної документації передбачає, зокрема: приведення містобудівної документації у відповідність із вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.
Частиною першою статті 17 Закону №3038-VІ передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
У відповідності до змісту частин першої, третьої-п'ятої, восьмої статті 18 цього ж Закону план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. Зонування території здійснюється з дотриманням та урахуванням попередніх рішень щодо планування і забудови території.
Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов'язковими для врахування під час зонування відповідної території. Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.
План зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.
У частині другій статті 24 Закону №3038-VІ указано, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Абзацом 2 пункту 4 розділу V «Прикінцеві положення» цього ж Закону врегульовано, що положення затверджених відповідно до цього пункту проектів забудови територій, розподілу територій, містобудівних обґрунтувань з відповідними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки враховуються під час розроблення, внесення змін та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні.
Стаття 19 ЗК (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) визначає поняття категорії земель, при цьому землі України за основним цільовим призначенням поділяються на землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
За змістом частин першої, другої, п'ятої статті 20 ЗК віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Позивач-апелянт зазначає, що Міською радою при прийнятті Рішення не враховані дані детального плану території кварталів індивідуальної житлової забудови «Дулова» та «Північний» затвердженої Рішеннями №№425 та 646. Стверджує, що оскаржуване Рішення не містить жодного посилання на підставу його прийняття Генеральний план міста Мукачево, тобто на підставі такого не приймалось. Зазначає, що суду взагалі не надано Генеральний план міста Мукачево.
З матеріалів справи видно, що при прийнятті вказаного Рішення було врахована містобудівна документація, а саме Генеральний план м.Мукачево, розробником якої є Державне підприємство «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут» Укрзахідпроектреставрація» м.Львів. Коригування окремих розділів Генплану міста Мукачево розпочато у 2009 році на виконання Договору, що був укладений між виконавчим комітетом Міської ради та розробником містобудівної документації НДІПМ. Містобудівна документація розроблялася на паперових і електронних носіях. Основне креслення та пояснююча записка оприлюднені на офіційному сайті Міської ради у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних (а.с.180-182).
Спірна земельна ділянка, яку бажає отримати безоплатно позивач знаходиться на території урочища «Баняски», яку Планом зонування, що затверджений Рішенням віднесено до території підприємств. Разом з тим, слід вказати, що територія вказаного урочища є колишньою територією «Центрального водозабору» міста.
Отже у відповідності до норм чинного законодавства План зонування території розроблений на основі Генерального плану міста Мукачева як окремий документ, з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Скасування нормативно-правового акту з метою реалізації права фізичної особи на отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою у межах норм безоплатної приватизації не відповідає цілям норм чинного законодавства, які регулюють земельні відносини та встановлюють правові та організаційні основи містобудівної діяльності.
Посилання скаржника на судові рішення у справі №260/1820/19, якими задоволено, зокрема і позовні вимоги позивача щодо визнання протиправним та скасування Рішення відповідача №1647 щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою в межах норм безоплатної приватизації для індивідуального садівництва, яка знаходиться на території м.Мукачева, в межах кварталу «Дулова та Північний» та зобов'язання повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою на вказану земельну ділянку, не стосуються розглядуваного у даній справі питання так, як задовольняючи позов у справі №260/1820/19 суди виходили з того, що відповідачем порушено місячний строк на розгляд клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а також невмотивованість Рішення №1647.
Доводи скаржника зазначені в апеляційній скарзі та обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді, оскільки, оцінюючи наведені сторонами доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи сторін були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 червня 2020 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Суддя-доповідач В. Я. Качмар
судді О. О. Большакова
А. Р. Курилець
Повне судове рішення складено 13 листопада 2020 року.