Справа № 640/9944/20 Суддя (судді) першої інстанції: Добрянська Я.І.
11 листопада 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Епель О.В., секретар судового засідання Зуєнко Д.П., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2020 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії
05.05.2020 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, яким просив:
1) визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень - Офісу Генерального прокурора при розгляді моєї скарги про скасування незаконного наказу виконувача обов'язків Генерального прокурора України Махніцького О.І. від 26.02.2014 № 101к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Миколаївської області за власним бажанням в порядку ст. 38 Кодексу законів про працю України з 28.02.2014 та увільнення від обов'язків голови колегії прокуратури цієї області -протиправною;
2) зобов'язати Офіс Генерального прокурора вчинити певні дії, а саме: скасувати незаконний наказ виконувача обов'язків Генерального прокурора України Махніцького О.І. від 26.02.2014 № 101к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Миколаївської області за власним бажанням в порядку ст. 38 Кодексу законів про працю України з 28.02.2014 та увільнення від обов'язків голови колегії прокуратури цієї області; поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Миколаївської області з 28.02.2014 та виплатити середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
3) Стягнути з Офісу Генерального прокурора на його користь витрати по сплаті судового збору.
4) Усі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень КАСУ, стягнути за рахунок відповідача.
5) Допустити негайне виконання судового рішення в частині:
- скасування наказу виконувача обов'язків Генерального прокурора України Махніцького О.І. від 26.02.2014 № 101 к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Миколаївської області за власним бажанням в порядку ст. 38 Кодексу законів про працю України з 28.02.2014 та увільнення від обов'язків голови колегії прокуратури цієї області та поновлення його на посаді прокурора Миколаївської області з 28.02.2014;
- стягнення на його користь середнього заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2020 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі ч.4 ст.123 КАС України.
Не погоджуючись з такою ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. На думку апелянта, судом першої інстанції було допущено неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що позивачем не пропущено строк звернення до суду з даним позовом.
Відповідно до ст.312 КАС України, апеляційну скаргу призначено до розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримано висновки суду першої інстанції.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а ухвалу суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 05 травня 2020 року позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому зазначає, що позовна заява про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху та надано строк для усунення недоліків, виявлених при поданні заяви, шляхом подання до суду заяви про поновлення строку звернення до суду із зазначенням підстав поважності причин пропуску строку з обов'язковим наданням доказів на підтвердження своїх доводів.
При цьому, суд першої інстанції дійшов до висновку, що оскільки позивачем заявлено вимогу про зобов'язання Офісу Генерального прокурора вчинити певні дії, а саме: скасувати незаконний наказ виконуючого обов'язків Генерального прокурора України Махніцького О.І. від 26.02.2014 № 101к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Миколаївської області за власним бажанням в порядку ст. 38 Кодексу законів про працю України з 28.02.2014 та увільнення від обов'язків голови колегії прокуратури цієї області; поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Миколаївської області з 28.02.2014 та виплатити середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, то позивач мав право звернення до суду в межах місячного строку з дати відповідних рішень.
На виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху позивачем було надано клопотання, в якому зазначено, що строк на звернення до суду ним пропущений, з його точки зору, з поважних причин. У поданій заяві позивач посилається на ту обставину, що ним заявлено вимоги щодо скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді прокурора Миколаївської області, через поважні об'єктивні та непереборні причини.
Зокрема, позивач зазначає, що об'єктивно розуміючи і відчувши на собі демонстративні прояви явно незаконних і необ'єктивних дій і рішень виконувача обов'язків Генерального прокурора України Махніцького O.L , адекватно оцінивши реалії того часу, у т.ч. рівень концентрації влади в руках колишнього глави держави Порошенка П.О. , який, по-перше - 18.06.2014 своїм указом за № 536/2014 призначив Махніцького О.І. своїм радником (режим електронного доступу -https://www.president.gov.ua/documents/5372014-17380), увільнивши останнього з посади виконувача обов'язків Генерального прокурора України; по-друге - за часів свого президенства (07.06.2014 - 20.05.2019) міг мати вплив на судову систему.
Крім того зазначає, що оскарження його звільнення з посади прокурора Миколаївської області навіть після обрання 20.05.2019 року Президентом України Зеленського В.О. не мало ніякого сенсу, оскільки він не міг бути поновлений на посаді внаслідок дії Закону України «Про очищення влади».
17.10.2019 року Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) постановлено рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №№ 58812/15, 53217/16, 59099/16, 23231/18 та 47749/18), яка стосується звільнення п'яти державних службовців згідно із Законом України "Про очищення влади", які як службовці до свого звільнення відповідно до Закону займали певні посади на державній службі. Вказане рішення набуло статусу остаточного 24.02.2020 року.
У зв'язку з цим позивач вважає, що зміна керівництва держави, перевантаження судової системи, подальше наближення правової системи України до європейських стандартів і норм, прийняття рішення ЄСПЛ за заявами так званих "люстрованих" чиновників, тобто усунення об'єктивних та непереборних обставин, що спричинили пропуск ним строку звернення до суду, надає реальну можливість добитися якнайшвидшого відновлення судом його законних трудових прав, порушених відповідачем унаслідок видачі оскаржуваного наказу та пов'язаного з цим його незаконного звільнення.
Вважаючи, що зазначені позивачем підстави не є поважними, інші докази щодо поважності пропуску строку на звернення до суду з даним позовом відсутні, суд ухвалою від 18 серпня 2020 року повернув позовну заяву ОСОБА_1 .
Розглянувши матеріали справи та додатково надані позивачем докази, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність доказів щодо існування дійсних, істотних обставин, що об'єктивно перешкоджали позивачеві звернутись до суду із адміністративним позовом раніше з огляду на наступне.
З огляду на частину першу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За приписами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно з частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
За змістом частини третьої статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
У відповідності до частини п'ятої статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Пунктом 17 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Відтак, строк для оскарження рішень, з приводу правомірності яких виник спір, становить один місяць і його відлік розпочинається з дня, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов'язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
Положеннями частини першої статті 121 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Верховний Суд у своїх рішеннях неодноразово звертав увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними.
Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Законодавче обмеження строку звернення до суду з позовом, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
Обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Таким чином, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду з відповідним позовом.
Визначені процесуальним законом строки, про які зазначено вище, це той орієнтовний період часу, протягом якого позивач мав би проявити інтерес стосовно свого позову, якщо він дійсно зацікавлений у тому, щоб провадження у справі було відкрито, а його спір вирішено. Строк звернення до суду для такої категорії спорів доволі стислий - один місяць, і якщо зважити на характер спірних правовідносин, встановлений строк з одного боку має на меті дисциплінувати позивача, який, якщо він справді зацікавлений у відновленні своїх порушених прав, повинен якомога швидше реалізувати своє право на захист, з іншого боку - є своєрідним бар'єром, який повинен запобігати зловживанню правами і сприяти правовій визначеності правовідносин, які виникають у зв'язку з проходженням публічної служби.
Отже, реалізувати своє право на захист в порядку адміністративного судочинства, зокрема в спорах, які виникають у зв'язку з проходженням публічної служби, потрібно вчасно, а поновити пропущений строк суд може, якщо для цього є поважні і об'єктивні причини.
Даний правовий висновок узгоджується з висновком Верховного Суду, викладеного в ухвалі від 21 липня 2020 року у справі № №9901/185/20.
При цьому, поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Правова позиція з цього питання викладена у постанові Верховного суду від 31 березня 2020 року у справі № 807/235/16.
Матеріалами справи підтверджено, що, якби позивач не стверджував, що оскаржує саме бездіяльність відповідача з приводу розгляду його скарги, спірним у даному позові є саме наказ про звільнення від 26.02.2014 № 101к.
Позовна заява подана ОСОБА_1 05 травня 2020 року, тобто поза межами місячного строку, визначеного КАС України та з порушенням встановленого строку звернення до адміністративного суду з позовом більше ніж на п'ять років.
Колегія суддів зазначає, що в обсязі встановлених обставин пропущення позивачем строку звернення до адміністративного суду із цим позовом суд першої інстанції дійшов обґрунтованих висновків про недоведеність позивачем поважності причин пропуску строків звернення до суду, оскільки зазначені позивачем підстави не створювали для нього об'єктивних перешкод для вжиття протягом більш ніж 5 років, при місячному терміні оскарження, необхідних юридичних заходів щодо захисту своїх трудових прав.
Відтак, скаржник не вказав про об'єктивну неможливість звернення до суду у 2014 році з метою запобігання пропуску встановленого законом строку для оскарження наказу, що, з огляду на наведене, могло б свідчити про його намір відновити свої порушені права. Доказів існування поважних причин, що унеможливлювали своєчасне звернення до суду із цим позовом, позивачем до суду не надано.
Крім того, колегія суддів критично оцінює посилання скаржника на приписи Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)», оскільки спірні правовідносини виникли у 2006 році, в той час як зазначений закон, на який посилається апелянт, набрав чинності 02 квітня 2020 року.
Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів неодноразово висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту ст. 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивачем не надано суду жодних належних та допустимих доказів неможливості звернутись до суду за захистом порушеного права у строк, визначений частиною п'ятою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.
Враховуючи наведене, колегія суддів не знаходить підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу суд першої інстанції постановив з дотриманням норм процесуального права, викладені у скарзі міркування та твердження позивача не спростовують правильності висновків суду.
Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Повний текст постанови виготовлено 11.11.2020 року.
Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2020 р. - залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2020 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Колегія суддів: О.В. Карпушова
Л.В. Губська
О.В. Епель