22 жовтня 2020 року Справа № 160/3080/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Ніколайчук С.В.,
при секретарі судового засідання Федуркіній А.В.,
позивач ОСОБА_1 ,
представник позивача Пономар Н.В.,
представник позивача Іванова В.М.,
представник відповідача не з'явився (повідомлений належним чином)
представник третіх осіб не з'явились (повідомлені належним чином)
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Державної екологічної інспекції України ( 01042, м. Київ, пров. Новопечерський, 3, корп. 2, код ЄДРПОУ 37508533), третя особа-1: Національне агентство з питань запобігання корупції (01103, м. Київ, бульвар Дружби народів, 28, код ЄДРПОУ 40381452), третя особа-2: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Барабаша А.О., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-3: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Зубовича І.О., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-4: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Тарасюк М.В., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-5: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Постернак А.М., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-6: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Кохан О.Г., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533) третя особа-7: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Мельник В.А., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-8: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Соніч С.С. (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533) про визнання наказів такими, що порушують право викривача,-
18 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної екологічної інспекції України, третя особа , яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Національне агентство з питань запобігання корупції, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Барабаша А.О., ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 про визнання наказів такими, що порушують право викривача, у якій позивач, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 30.06.2020 року, просить:
- визнати наказ Державної екологічної інспекції України № 62 від 10.03.2020 року таким, що порушує право викривача корупційного правопорушення на проходження державної служби та трудові права викривача під час прийняття та дії оскаржуваного наказу;
- визнати наказ Державної екологічної інспекції України № 63 від 10.03.2020 року таким, що порушує право викривача корупційного правопорушення на проходження державної служби та трудові права викривача під час прийняття та дії оскаржуваного наказу.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач наприкінці 2018 року звернувся до НАЗК з повідомленням про корупційні вчинки свого керівництва і отримав статус викривача корупційного правопорушення.
Про статус позивача і права викривача відповідач інформований листом Національного агентства з питань запобігання корупції № 20-27/22241/19 від 22.03.2019 року, що направлений за реєстром № 655 через головне управління урядового фельд'єгерського зв'язку Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, також відповідач повідомлений про вимоги абзацу першого частини третьої статті 53 Закону України «Про запобігання корупції», за якими позивач, як викривач корупційних діянь, у своєму відомстві не може бути звільнений чи примушений до звільнення, притягнутий до дисциплінарної відповідальності чи підданий з боку керівника або роботодавця іншим негативним заходам впливу (переведення, атестація, зміна умов праці, відмова в призначенні на вищу посаду, скорочення заробітної плати тощо) або загрозі таких заходів впливу у зв'язку з повідомленням мною про порушення вимог Закону іншою особою. Перелік негативних заходів впливу не є закритим і численні дисциплінарні провадження з відстороненням від роботи і невиплатою заробітної плати, безперечно, є такими негативними заходами впливу.
Протягом року, фактично до 30.09.2019 року останній був відсторонений від виконання посадових обов'язків за надуманим дисциплінарним провадженням, яке завершилось виплатою позивачу середньої заробітної плати за рахунок Державної Азовської морської екологічної інспекції.
У період з серпня по листопад 2019 року у Державної екологічної служби змінювалось керівництво, і з кінця листопада 2019 року ТВО Голови Державної екологічної служби призначений ОСОБА_8 , який, на думку позивача, одразу почав ставитись до позивача упереджено, результаті чого і були винесені оскаржувані накази № 62, № 63 від 10.03.2020 року, які є такими, що порушують право викривача корупційного правопорушення на проходження державної служби та трудові права викривача під час прийняття та дії оскаржуваних наказів.
На думку позивача, оскаржувані накази є незаконними, упередженими, винесеними з порушенням ст. 53-534 Закону України «Про запобігання корупції» та інших норм матеріального та процесуального права, тому у відповідача відсутні законні підстави для порушення дисциплінарного провадження, оскільки позивач має статус викривача.
Позовні вимоги просив задоволити у повному обсязі.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 березня 2020 року відкрито в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, за наявними у справі матеріалами.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 червня 2020 року витребувано від Державної екологічної інспекції України ( 01042, м. Київ, пров. Новопечерський, 3, корп. 2, код ЄДРПОУ 37508533) матеріали дисциплінарного провадження відкритого за наказом Державної екологічної інспекції України № 62 від 10.03.2020 року.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року продовжено строк підготовчого провадження (підготовчого засідання) на строк дії карантину.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року витребувано від Державної екологічної інспекції України ( 01042, м. Київ, пров. Новопечерський, 3, корп. 2, код ЄДРПОУ 37508533) додаткові докази, а саме: наказ про затвердження складу дисциплінарної комісії Державної екологічної інспекції України, чинний станом на 10.03.2020 року.
Усною ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.10.2020р. закрито підготовче провадження та розпочато розгляд справи по суті.
На виконання вимог ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 березня 2020 року на адресу суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву.
В наданому до суду відзиву відповідачем зазначено, що встановивши факт наявності порушення Закону України «Про державну службу» Держекоінспекцією відкрито дисциплінарне провадження саме за ознаками дисциплінарного проступку, що можливо лише у разі прийняття рішення про порушення такого дисциплінарного провадження.
Наявність у ОСОБА_1 статусу викривача не створює підстав для заборони або скасування юридичної відповідальності позивача, як посадової особи державного органу публічної влади, що обіймає відповідальне становище відповідно до Закону України «Про запобігання корупції». ОСОБА_1 , нарівні з іншими посадовими особами несе відповідальність за дії або бездіяльність, допущені ним під час здійснення власних повноважень.
Крім того, ОСОБА_1 , не підданий заходам негативного впливу з боку суб'єкта призначення у зв'язку з повідомленням ним про порушення вимог Закону іншою особою. Наявність у ОСОБА_1 статусу викривача не впливає на повноваження суб'єкта призначення щодо притягнення підпорядкованого державного службовці до відповідальності за невиконання або неналежне виконання обов'язків, недотримання законів у своїй діяльності. Позивач сам надумав власну думку з цього приводу та повідомляв про те, що до нього вживаються заходи негативного впливу у зв'язку з тим, що він є викривачем, задовго до того, як Держекоінпекції стало про це відомо із його заяв.
Держекоінспекція при відкритті дисциплінарного провадження відносно позивача керувалася нормами Закону України «Про державну службу», яким чітко визначено суть дисциплінарного провадження, яка полягає саме у встановленні наявності або відсутності факту вчинення дисциплінарного проступку, що має бути встановлено дисциплінарною комісією за наслідками здійснення дисциплінарного провадження, та такі висновки мають бути оформлені відповідними рекомендаціями.
Таким чином, відповідач вважає, що ним не порушено жодних прав ОСОБА_1 та не допущено заходів впливу щодо ОСОБА_1 з підстав наявності у позивача статусу викривача.
У задоволенні позову просив відмовити у повному обсязі.
12 травня 2020 року представником Національного агентства з питань запобігання корупції надані до суду письмові пояснення, в яких останнім зазначено, що повідомлення позивача про можливе порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою до Національного агентства надійшло 27.02.2019 року, у зв'язку з чим 27.02.2019 року позивач набув статусу викривача.
Інформація стосовно можливого порушення вимог частин першої статті 53-4 Закону шляхом прийняття Державною екологічною інспекцією України наказів від 10 березня 2020 року № 62 «Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 » та від 10 березня 2020 року № 63 «Про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків» до Національного агентства надійшла у зверненні представника позивача Пономар Н.В. від 17 березня 2020 року.
З метою повного, всебічного та об'єктивного вивчення питань, порушених у вищезазначеному зверненні від 17 березня 2020 року, Національне агентство здійснює збір фактичних даних щодо можливого порушення посадовими особами Державної екологічної інспекції України вимог частини першої статті 53-4Закону № 1700-VII.
12 серпня 2020 року від відповідача на адресу суду надійшли заперечення на уточнений позов ОСОБА_1 , в яких зазначено, що позивач вважає, що оскаржувані ним накази прийняті в умовах упередженого ставлення суб'єкта призначення в особі т.в.о. Держекоінспекції ОСОБА_9 , що позивач відчув таке упереджене ставлення саме до себе після публічних висловлювань ОСОБА_9 про корумпованість Держекоінспекції, проте, дисциплінарне провадження за наказом Держекоінспекції від 10.03.2020 № 62 відкрито зовсім з інших підстав.
Статус викривача не надає право ОСОБА_1 , як держаному службовцю категорії «Б», що займає відповідальне становище відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», порушувати закон, здійснювати бездіяльність або перевищення повноважень, чинити тиск на працівників, бити їх чи допускати будь-яких інших дій, які відповідають Закону України «Про державну службу» та досліджуються в дисциплінарному провадженні з метою встановлення наявності в діях/бездіяльності державного службовця дисциплінарного проступку.
Тобто, позивач вважає, що на його дії не може поскаржитись його підлеглий державний службовець, що він може чинити безправ'я в підпорядкованому територіальному органі Держекоінспекції, а апарат Держекоінспекції не має права досліджувати його дії в дисциплінарному провадженні, встановлювати наявність чи відсутність вини, тяжкість проступку, оскільки позивач має статус викривача.
Такі міркування позивача не відповідають базовим нормам права, зокрема, права однієї особи не мають шкодити правам іншої особи. У зв'язку з чим Держекоінспекція зазначає, що статус викривача не надає права позивачу завдавати фізичної шкоди підпорядкованим працівникам. Держекоінспекція, отримавши скаргу ОСОБА_10 , зобов'язана реагувати у встановленому законом порядку. За невжиття заходів для притягнення підпорядкованого йому державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок наступає відповідальність керівника відповідно до частини четвертої статті 63 Закону України «Про державну службу».
Також, у запереченнях зазначено, що позивач не вперше притягується до дисциплінарної відповідальності, зокрема, і до набуття позивачем статусу викривача (наказом від 21.06.2013 року № 157-о, від 16.12.2016 № 517-о, від 17.09.2018 року № 172, від 21.09.2018 року № 309-о).
У задоволенні позовних вимог просить відмовити.
Позивач та представники позивача в судовому засіданні надали доводи аналогічні доводам зазначених у позовній заяві, позовні вимоги просили задоволити у повному обсязі.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Представник третьої особи Національного агентства з питань запобігання корупції надав до суду клопотання про розгляд справи за відсутності представника третьої особи.
Інші представники третіх осіб в судове засідання не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Суд, заслухавши позивача та представників позивача, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзиви, оцінивши докази, які мають значення для розгляду і вирішення позову по суті, проаналізувавши застосування норм матеріального та процесуального права, встановив наступне.
Наказом Державної екологічної інспекції України від 27.12.2011 № 118-о ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Державної Азовської морської екологічної інспекції головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Азовського моря Держекоінспекції України.
Листом Національне агентство з питань запобігання корупції №20-27/22241/19 від 22.03.2019 року повідомлено Державну екологічну інспекцію України, що до Національного агентства з питань запобігання корупції звернувся керівник територіального органу Державної екологічної інспекції України ОСОБА_1 , у зв'язку з чим Державну екологічну інспекцію повідомлено про необхідність безумовного дотримання посадовими особами Державної екологічної інспекції України законодавства та недопущення порушення прав осіб, які повідомляють про порушення вимог Закону.
Також, листом Національне агентство з питань запобігання корупції №20-28/2058/20 від 21.01.2020 Державну екологічну інспекцію України та Дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ було проінформовано про статус позивача як викривача і обов'язок дотримуватись норм Закону України «Про запобігання корупції» та не порушувати його трудові права.
На підставі заяви в.о. начальника Державної Азовської морської екологічної інспекції Красовської А.В. від 24.02.2020 року, Державою екологічною інспекцією ухвалено наказ від 10.03.2020 року № 62 «Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 ».
Наказом відповідача від 10.03.2020 року №63 «Про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків» позивача відсторонено від виконання посадових обов'язків.
Наказом відповідача від 24.03.2020 року №84 «Про продовження строку здійснення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 » дисциплінарній комісії з розгляду справ Державної екологічної інспекції України продовжено строк здійснення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 , порушеного наказом Державної екологічної інспекції України від 10.03.2020 року № 62 до 08.04.2020 року.
З наданих відповідачем на виконання ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду доказів суд встановив, що відповідно до подання від 13 квітня 2020 року, в якому зазначено, що за результатами розгляду матеріалів у дисциплінарному провадженні, порушеному відповідно до наказу Держекоінспекції від 10.03.2020 № 62 стосовно ОСОБА_1 , начальника Державної Азовської морської екологічної інспекції - головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Азовського моря, зроблені наступні висновки. Дисциплінарна комісія рекомендує закрити дисциплінарне провадження щодо ОСОБА_1 , начальника Державної Азовської морської екологічної інспекції - головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Азовського моря, у зв'язку з відсутністю фактичної можливості об'єктивно і всебічно провести дисциплінарне провадження в наслідок обмежень, які пов'язані із ситуацією навколо карантинних заходів, направлених на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби СОVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.
Наказом від 24 квітня 2020 року №115 «Про закриття дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 » закрито дисциплінарне провадження, порушене наказом Держаної екологічної інспекції України від 10.03.2020 року № 62, стосовно ОСОБА_1 , начальника Державної Азовської морської екологічної інспекції - головного державного інспектора з охорони навколишнього природнього середовища Азовського моря, у зв'язку з відсутністю у його діях дисциплінарного проступку.
Не погодившись із прийнятими відповідачем наказами №62 від 10.03.2020 року та № 63 від 10.03 2020 року, позивач звернувся до суду з метою захисту своїх порушених прав та інтересів.
Надаючи правову оцінку спірним публічно-правовим відносинам, суд виходить із наступного.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначені Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі Закон № 889-VIII).
Статтею 68 Закону № 889-VIII закріплено перелік суб'єктів, уповноважених порушувати дисциплінарні провадження та застосовувати дисциплінарні стягнення.
Так, дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються): 1) на державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»: зауваження - суб'єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення з урахуванням пропозиції Комісії; 2) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб'єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії (ч.2 ст.68 Закону № 889-VIII).
Згідно з приписами статті 69 Закону №889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», є Комісія.
Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» та здійснюють повноваження керівників державної служби в державних органах, а також їх заступників, утворює суб'єкт призначення.
Дисциплінарну комісію стосовно інших державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі.
Дисциплінарна комісія діє у складі не менше трьох членів.
Відповідно до частин 10-11 статті 69 Закону №889-VII результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.
Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
Статтею 71 Закону №889-VII закріплено, що Порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення дисциплінарного провадження визначає, зокрема: 1) повноваження та порядок роботи дисциплінарної комісії; 2) порядок формування дисциплінарної комісії; 3) порядок здійснення дисциплінарного провадження у разі неможливості утворення або функціонування дисциплінарної комісії у державному органі.
Згідно з частинами 1 та 2 статті 72 Закону № 889-VII державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов'язків у разі виявлення порушень, встановлених пунктами 1, 7-10 та 14 частини другої статті 65 цього Закону, за які до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення.
Рішення про відсторонення державного службовця від виконання посадових обов'язків приймається відповідно керівником державної служби або суб'єктом призначення одночасно з прийняттям рішення про порушення дисциплінарного провадження або під час його здійснення у разі: наявності обставин, що дають підстави вважати, що такий державний службовець може знищити чи підробити речі і документи, які мають суттєве значення для дисциплінарного провадження; впливу на працівників державного органу та інших осіб, зокрема, здійснення протиправного тиску на підлеглих, погрози звільненням з роботи; перешкоджання в інший спосіб об'єктивному вивченню обставин вчинення дисциплінарного проступку.
З метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією, у відповідності до статті 73 Закону № 889-VII формується дисциплінарна справа.
Дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження та/або акт про відмову від надання таких пояснень; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (за наявності); 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 12) пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії у державному органі з висновком про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення (частина 2 статті 74 Закону № 889-VII).
Згідно з частинами 1-3 статті 77 Закону № 889-VII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.
Якщо під час розгляду дисциплінарної справи у діях державного службовця не виявлено дисциплінарного проступку, суб'єкт призначення приймає рішення про закриття дисциплінарного провадження стосовно державного службовця, яке оформляється наказом (розпорядженням).
Таким чином, зі змісту наведених норм вбачається, що недотримання державним службовцем службової дисципліни має наслідком вчинення ним дисциплінарного проступку та можливості подальшого притягнення його до дисциплінарної відповідальності. При цьому, обставини дисциплінарного проступку мають встановлюватись під час службового розслідування та оформлюватись відповідним рішенням.
Позивач в адміністративному позові та у судових засіданнях неодноразово вказував як на основну причину протиправного порушення відносно нього службового розслідування та відсторонення від здійснення посадових обов'язків те, що він є викривачем в порядку, визначеному Законом України «Про запобігання корупції», і відповідач не наділений дискреційними повноваженнями відкривати дисціиплінарне провадження щодо викривачів.
У статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII (далі Закон № 1700-VII) закріплено, що викривач - фізична особа, яка за наявності переконання, що інформація є достовірною, повідомила про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, вчинених іншою особою, якщо така інформація стала їй відома у зв'язку з її трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходженням нею служби чи навчання або її участю у передбачених законодавством процедурах, які є обов'язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання;
Розділом VIII Закону №1700-VII передбачено гарантії державного захисту викривачів.
Так, відповідно до частини 1 статті 53-4 Закону № 1700-VII викривачу, його близьким особам не може бути відмовлено у прийнятті на роботу, їх не може бути звільнено чи примушено до звільнення, притягнуто до дисциплінарної відповідальності чи піддано з боку керівника або роботодавця іншим негативним заходам впливу (переведення, атестація, зміна умов праці, відмова у призначенні на вищу посаду, зменшення заробітної плати тощо) або загрозі таких заходів впливу у зв'язку з повідомленням про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону.
До негативних заходів також належать формально правомірні рішення і дії керівника або роботодавця, які носять вибірковий характер, зокрема, не застосовуються до інших працівників у подібних ситуаціях та/або не застосовувалися до працівника у подібних ситуаціях раніше.
Передбачені частиною 1 статті 53-4 Закону № 1700-VII гарантії застосовуються не просто за фактом статусу особи як викривача, а за дотримання певних умов, зокрема, у зв'язку з повідомленням нею про порушення вимог цього Закону іншою особою.
З аналізу вказаних вище положень норм законодавчих актів вбачається, що викривача не може бути піддано з боку керівника або роботодавця вищевказаним негативним заходам впливу виключно у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону іншою особою. Тобто викривача не може бути піддано негативним заходам впливу у разі наявності причинно-наслідкового зв'язку між його повідомленням про порушення вимог Закону іншою особою та його підданням негативним заходам впливу.
В даному ж випадку підставою для призначення службового розслідування відносно ОСОБА_1 стала заява начальника відділу організаційно-аналітичної діяльності, документування та контролю, взаємодії з громадкістю та ЗМІ, голови комісії з ліквідації Державної Азовської морської екологічної інспекції Красовської А.В. щодо протиправних дій ОСОБА_1 до інших державних службовців, в чому вбачається порушення Присяги державного службовця та порушення правил етичної поведінки.
Таким чином, ініціювання службового розслідування відносно позивача не пов'язане із повідомленням ним про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» посадовими особами Державної екологічної інспекції України, у зв'язку з чим, незважаючи на наявність у позивача статусу викривача, передбачені Законом №1700-VII гарантії не застосовуються, оскільки в матеріалах справи відсутні докази причинно-наслідкового зв'язку, що прийняття рішення про проведення службового розслідування та, як наслідок, відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків на час здійснення дисциплінарного провадження, пов'язані зі здійсненням ним діяльності щодо допомоги в запобіганні і протидії корупції.
Разом з тим, в ході судового розгляду справи судом було встановлено, що Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Державної екологічної інспекції України були розглянуті матеріали дисциплінарної справи у дисциплінарному провадженні, порушеному відповідно до наказу від 10.03.2020 № 62 стосовно ОСОБА_1 , за результатами чого на ім'я т.в.о. голови Державної екологічної інспекції України Фірсова Є. дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Державної екологічної інспекції України внесено подання від 13.04.2020 року про закриття дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 , у зв'язку з відсутністю фактичної можливості об'єктивно і всебічно провести дисциплінарне провадження в наслідок обмежень, які пов'язані із ситуацією навколо карантинних заходів, направлених на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби СОVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.
Наказом Державної екологічної інспекції України від 24.04.2020 року № 115 «Про закриття дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 » на підставі частин четвертої статті 72 та частини третьої статті 77 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне провадження, порушене наказом Державної екологічної інспекції України від 10.03.2020 року № 62 стосовно ОСОБА_1 , закрито у зв'язку з відсутністю у його діях дисциплінарного проступку.
Крім того, п. 2 наказу від 24.04.2020 року № 115 покладено обов'язок на Державну Азовську морську інспекцію здійснити виплату ОСОБА_1 у розмірі середньої заробітної плати за час його відсторонення від виконання посадових обов'язків.
Суд також зазначає, що позивачем в уточненій позовній заяві також підтверджується про скасування оскаржених наказів №62 від 10.03.2020 та №63 від 10.03.2020 року.
Станом на момент розгляду справи оскаржувані накази №62 від 10.03.2020 та №63 від 10.03.2020 року є такими, що втратили чинність.
Суд зазначає, що рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 визначено, що ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Ненормативні правові акти є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання. Обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.
Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням конкретних правовідносин.
З аналізу вищенаведеного, оскаржувані накази - є актами індивідуальної дії, які не містять загальнообов'язкових правил поведінки, адресовані одній особі, не регулюють певний вид суспільних відносин, і вичерпують свою дію після їх реалізації.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 9901/798/18.
Суд не бере до уваги твердження позивача, що заява начальника відділу організаційно-аналітичної діяльності, документування та контролю, взаємодії з громадкістю та ЗМІ, голови комісії з ліквідації Державної Азовської морської екологічної інспекції Красовської А.В. не є законною підставою про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 , оскільки чинни законодавством не передбаченого чіткого переліку підстав, достатніх для порушення дисциплінарного провадження.
Щодо тверджень позивача що наказ від 10.02.20202 року №63 не містить мотивувальної частини, суд не погоджується з останніми, виходячи з наступних міркувань.
Відповідно до п. 80 Типової інструкції з діловодства в міністерствах та інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2018 року № 55 накази (розпорядження) видаються як рішення організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основної діяльності установи, адміністративно-господарських або кадрових питань.
Текст наказу (розпорядження) з питань основної діяльності установи та адміністративно-господарських питань складається з преамбули і розпорядчої частини
У преамбулі зазначаються підстава, обґрунтування або мета видання наказу. Зазначена частина починається із слів “На виконання”, “З метою” тощо. Якщо документ видається на підставі іншого розпорядчого документа, у констатуючій частині (преамбулі) зазначається посилання на відповідний документ. (п. 88, п. 89 Інструкції).
З аналізу вищенаведених норм, можна зробити висновок, що мотивувальна частина (описова) у розпорядчих документах не передбачена.
Суд зауважує, що статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Тобто, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в інших законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Отже, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Звертаючись до суду з позовом про скасування акту суб'єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини для того, щоби мати можливість звернутися за захистом до суду особа має довести, що вона є жертвою порушення прав. Щоби претендувати на статус жертви такого порушення, оспорюваний захід має безпосередньо зашкодити особі (рішення «Аксу проти Туреччини» [Aksu v. Turkey] пункт 50; «Берден» [Burden v. the United Kingdom] пункт 33; «Тенасе проти Молдови» [Tгnase v. Moldova]).
Отже, наведені вище положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, без реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача у спірних правовідносинах, тільки тому, що заявник вважає, що начебто певні обставини впливають на його правове становище. Предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов'язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.
Зі справи вбачається, що позивача не було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, а тому останнім на час звернення до суду та розгляду справи судом доказів, що права та охоронювані законом інтереси останнього порушені, відсутні, що є достатньою підставою для відмови в задоволенні позову.
Крім того, підставами для визнання протиправними актів суб'єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов'язковою умовою для визнання таких рішень протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
Водночас, винесення наказів про порушення дисциплінарного провадження - це відповідні процесуальні дії суб'єкта владних повноважень, якими розпочинається дисциплінарне провадження, а тому їх правомірність має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого дисциплінарного провадження.
У даному випадку за наслідками розгляду дисциплінарної справи відповідачем прийнято наказ про закриття дисциплінарного провадження, який позивачем не оскаржується у даній справі.
За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Тобто, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.
Однак, на переконання суду розгляд питання правомірності винесення наказів про порушення дисциплінарного провадження не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.
Аналогічні правові висновки викладені в постановах Верховного Суду від 15.03.2019 у справі №815/622/17 (адміністративне провадження №К/9901/15263/18) та від 12.02.2020 у справі №160/7402/18 (адміністративне провадження №К/9901/32168/19).
Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (частина 2 статті 77 КАС України).
Згідно з частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В ході розгляду справи позивачем не було доведено, яким чином оскаржуваними рішеннями були порушені права чи законні інтереси позивача та яким чином визнання судом протиправними та скасування спірних наказів може їх поновити, з огляду на те, що позивача не було притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
Враховуючи, що оскаржувані рішення реалізовані та фактично не створюють для позивача обов'язків чи правових наслідків за результатами їх прийняття, суд зробив висновок про відсутність підстав для задоволення позову.
Керуючись ст.ст. 241-244, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Державної екологічної інспекції України ( 01042, м. Київ, пров. Новопечерський, 3, корп. 2, код ЄДРПОУ 37508533), третя особа-1: Національне агентство з питань запобігання корупції (01103, м. Київ, бульвар Дружби народів, 28, код ЄДРПОУ 40381452), третя особа-2: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Барабаша А.О., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-3: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Зубовича І.О., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-4: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Тарасюк М.В., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-5: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Постернак А.М., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-6: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Кохан О.Г., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533) третя особа-7: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Мельник В.А., (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533); третя особа-8: Дисциплінарна комісія Державної екологічної інспекції України в особі Соніч С.С. (пров. Новопечерський , 3, корп. 2, м. Київ, 01042, код ЄДРПОУ 37508533) про визнання наказів такими, що порушують право викривача - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст рішення суду складений 02 листопада 2020 року.
Суддя С.В. Ніколайчук