03 листопада 2020 року м. Дніпросправа № 160/13463/19
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),
суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,
за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року, (суддя суду першої інстанції Ніколайчук С.В.), прийняте в порядку письмового провадження в м. Дніпро, в адміністративній справі №160/13463/20 за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішень, -
28 грудня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3410 “Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”;
- визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3411 “Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”;
- визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3412 “Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2017 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”
- визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 3426 від 17.10.2019 року “Про затвердження обґрунтованого висновку щодо виявлення ознак правопорушення, пов'язаного з корупцією, та направлення рішення "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради” до Національної поліції України”.
В обгрунтування позову зазначено, що позивач не погоджується з рішеннями відповідача від 17.10.2019 року №3410, №3411, №3412, оскільки вважає, що відповідачем було порушено порядок проведення перевірки, зокрема, порушено строк прийняття рішення за результатами перевірки. Порядком проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 10.02.2017 року №56, визначено, що повна перевірка декларації здійснюється впродовж 60 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки; у разі необхідності строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів. Позивач вважає, що строк прийняття рішень про результати здійснення повної перевірки декларацій від 17.10.2019 №3410, №3411, №3412 відповідачем порушено, оскільки рішення за результатами повної перевірки прийняті аж на 292 день з дня прийняття рішення про проведення перевірки, що суперечить п. 12 зазначеного Порядку. Враховуючи те, що рішення від 17.10.2019 року №3410, №3411, №3412 були прийняті з порушеннями, то такі підлягають визнанню протиправними та скасуванню також і рішення від № 3426 від 17.10.2019 року.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року адміністративний позов задоволено:
Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 17.10.2019 року №3410 “Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”;
Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 17.10.2019 року №3411 “Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”;
Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 17.10.2019 року №3412 “Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2017 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”
Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 17.10.2019 року № 3426 “Про затвердження обґрунтованого висновку щодо виявлення ознак правопорушення, пов'язаного з корупцією, та направлення рішення "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради” до Національної поліції України”
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Національне агентство з питань запобігання корупції звернулось з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить оскаржуване рішення скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого рішення про наявність підстав для скасування рішень відповідача з огляду лише на порушення процедури прийняття таких рішень. Відповідач із посиланням на судову практику Верховного Суду зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визначення його протиправним та скасування лише в разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. На думку відповідача, оскаржувані рішення є абсолютно законним та обґрунтованими, порушення строку, встановленого Порядком №56, не вплинуло на їх зміст, тому підстави для їх скасування - відсутні.
Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що що ОСОБА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 є головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради.
Позивачем, як уповноваженою особою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, шляхом заповнення на офіційному веб-сайті національного агентства з питань запобігання корупції, було подано наступні декларації:
- 21 жовтня 2016 року щорічну декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік;
- 17 березня 2017 року - щорічну декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік.
- 28 лютого 2018 року - щорічну декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2017 рік.
29.12.2018 відповідачем прийняті рішення №3250 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради", №3251 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради", №3252 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2017 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради".
22.02.2019 року рішеннями НАЗК № 531 “Про продовження строку повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”, № 532 “Про продовження строку повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”, від 22.02.2019 № 533 “Про продовження строку повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2017 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради” строк перевірки декларацій продовжений на 30 календарних днів з 28.02.2019 року.
3a результатами повної перевірки декларації 17.10.2019 Національним агентством прийнято рішення:
- №3410 від 17.10.2019 року “Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”; в якому зазначено:
“Суб'єкт декларування при складанні та поданні декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік зазначив недостовірні відомості: стосовно своєї посади; про кадастровий номер, загальну площу, дату набуття права, вартість на дату набуття права об'єктів нерухомості, які йому належать на праві власності; дату набуття права, реєстраційний номер та загальну площу об'єкту нерухомості, який належить на праві власності члену сім'ї (дружині); наявність у його власності транспортного засобу; номінальну вартість належних Йому цінних паперів; вартість у грошовому вираженні та тип права власності на наявні у нього корпоративні права; джерело та розмір його доходів, не зазначивши відомості про: земельну ділянку, яка належить йому на праві власності; дохід члена сім'ї (дружини), чим не дотримав вимоги підпункту "б" пункту 3, пунктів 1, 2, 4, 5, 7 частини першої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції".
Недостовірні відомості, зазначені у декларації, відрізняються від достовірних на суму понад 250 прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
У діях суб'єкта декларування вбачаються ознаки правопорушення, пов'язаного з корупцією, передбаченого статтею 366-1 Кримінального кодексу України.”
- № 3411 від 17.10.2019 року “Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”, в якому зазначено:
“Суб'єкт декларування при складанні та поданні декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік зазначив недостовірні відомості: стосовно своєї посади; про кадастровий номер, загальну площу, дату набуття права, вартість на дату набуття права об'єктів нерухомості, які йому належать на праві власності; дату набуття права, реєстраційний номер та загальну площу об'єкта нерухомості, який належить на праві власності члену сім'ї (дружині); номінальну вартість належних йому цінних паперів; код емітента в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; джерела його доходів, не зазначивши відомості про: земельну ділянку, яка належить йому на праві власності, чим не дотримав вимоги пунктів 1, 2, 4, 7 частини першої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції".
У декларації зазначено недостовірні відомості, що відрізняються від достовірних на суму меншу 100 прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Ознак правопорушень, передбачених частиною четвертою статті 1726 Кодексу України про адміністративні правопорушення та статтею 3661 Кримінального кодексу України, не встановлено.”
- № 3412 від 17.10.2019 року “Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2017 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради”, в якому зазначено:
“Суб'єкт декларування при складанні та поданні декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2017 рік зазначив недостовірні відомості: стосовно своєї посади; про кадастровий номер, загальну площу, дату набуття права, вартість на дату набуття права об'єктів нерухомості, які йому належать на праві власності; дату набуття права, реєстраційний номер та загальну площу об'єкта нерухомості, який належить на праві власності члену сім'ї (дружині); номінальну вартість належних йому цінних паперів; код емітента в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; джерела та розмір його доходів, не зазначивши відомості про: земельну ділянку, яка належить йому на праві власності, чим не дотримав вимоги пунктів І, 2, 4, 7 частини першої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції".
У декларації зазначено недостовірні відомості, що відрізняються від достовірних на суму меншу 100 прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Ознак правопорушень, передбачених частиною четвертою статті 1726 Кодексу України про адміністративні правопорушення та статтею 366-1 Кримінального кодексу України, не встановлено.”
На підставі вказаних рішень Національним агентством з питань запобігання корупції було прийнятто рішення № 3426 від 17.10.2019 року “Про затвердження обґрунтованого висновку щодо виявлення ознак правопорушення, пов'язаного з корупцією, та направлення рішення "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради” до Національної поліції України”.
У відповідності до вказаного рішення №3426 затверджено обґрунтований висновок щодо виявлення ознак правопорушення, пов'язаного з корупцією. Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя, наказано забезпечити повідомлення Національної поліції України про прийняте рішення шляхом надсилання обґрунтованого висновку щодо правопорушення, пов'язаного з корупцією, та рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 17.10.2019 № 3410 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Центрально-Міської районної у місті Кривому Розі ради"
Не погодившись з вище переліченими рішеннями, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки рішення НАЗК, які оскаржуються, прийняті поза межами строку, визначеного Порядком №56, вони є незаконними та необґрунтованими, а тому підлягають скасуванню.
Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відносини, що виникають у сфері запобігання корупції, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, Законом України від 14.10.2014 №1700-VII "Про запобігання корупції" (далі - Закон №1700) та іншими законами, а також прийнятими на їх виконання іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до пп. “в” п. 1 ч. 1ст.3 Закону №1700-VII суб'єктами, на яких поширюються дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування.
Особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається НАЗК (ч. 1ст. 45 Закону N 1700-VII).
Таким чином, посада, яку займає позивач підпадає під дію Закону N 1700-VII, та позивач зобов'язаний подавати декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Відповідно до частини першої статті 45 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
Згідно із частини 4 статті 45 Закону №1700 упродовж семи днів після подання декларації суб'єкт декларування має право подати виправлену декларацію.
Відповідно до статті 48 Закону №1700 Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб'єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.
Порядок проведення передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається Національним агентством.
Положеннями статті 50 Закону № 1700-VII визначено, що повна перевірка декларації полягає у з'ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб'єктом декларування діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Обов'язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб'єктів декларування, які займають посади, пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
Обов'язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб'єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім'ї суб'єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.
Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
Механізм проведення Національним агентством контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до статей 48 та 50 Закону № 1700-VII, визначає Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 56 від 10.02.2017 (далі - Порядок № 56).
Відповідно до п. 1 розділу ІІІ Порядку повна перевірка декларації може проводитися у період здійснення суб'єктом декларування діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності і полягає у: 1) з'ясуванні достовірності задекларованих відомостей; 2) з'ясуванні точності оцінки задекларованих активів; 3) перевірці на наявність конфлікту інтересів; 4) перевірці на наявність ознак незаконного збагачення.
Повна перевірка декларацій (декларації) проводиться за рішенням Національного агентства, в якому надається доручення його члену провести повну перевірку декларацій (декларації) (далі - Рішення про проведення перевірки) через працівників структурного підрозділу його апарату, діяльність яких пов'язана зі здійсненням такої функції Національного агентства. Рішення про проведення перевірки повинно містити інформацію, яка дає змогу ідентифікувати декларацію (декларації), щодо якої (яких) проводиться повна перевірка, та суб'єкта (суб'єктів) декларування, який (які) подав (подали) таку (такі) декларацію (декларації), якщо інше не передбачено цим Порядком.
Рішення про проведення перевірки декларацій, що приймається Національним агентством на підставі абзацу другого частини першої статті 50 Закону, може бути прийнято стосовно поданих станом на дату прийняття такого рішення декларацій, які підлягають повній перевірці на цій підставі, без наведення інформації, що дає змогу ідентифікувати декларацію (декларації), щодо якої (яких) проводиться повна перевірка, та суб'єкта (суб'єктів) декларування, який (які) подав (подали) таку (такі) декларацію (декларації).
Рішення про проведення перевірки повинно бути належним чином обґрунтоване посиланням на визначену Законом підставу повної перевірки декларації або декларацій - у разі прийняття Рішення про проведення перевірки щодо більш як одної декларації на одній визначеній Законом підставі. Рішення про проведення повної перевірки на підставі абзацу п'ятого частини першої статті 50 Закону також повинно містити обґрунтування, передбачене пунктом 3 цього розділу.
Відповідно до п. 1 Розділу IV Порядку за результатами проведення повної перевірки декларації Національним агентством приймається рішення про результати здійснення повної перевірки декларації (далі - Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації).
Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації складається з таких частин: 1) вступна частина із зазначенням дати, номера та місця складання, назви Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації; 2) описова частина із зазначенням прізвища, імені, по батькові суб'єкта декларування,назви посади та органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або юридичної особи публічного права, правових підстав проведення повної перевірки декларації, переліку інформації, яка використовувалася під час здійснення повної перевірки декларації, складових предмета перевірки; 3) мотивувальна частина із зазначенням встановлених Національним агентством обставин із посиланням на докази, а також мотивів неврахування окремих доказів; мотивів, якими Національне агентство керувалося при прийнятті Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації, і положення закону, яким воно керувалося; 4) резолютивна частина із зазначенням висновку, якого Національне агентство дійшло за результатами здійснення повної перевірки декларації, можливості оскарження цього рішення в судовому порядку.
Про закінчення проведення повної перевірки декларації Національне агентство письмово повідомляє суб'єкта декларування та надсилає Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації для ознайомлення. Зазначені дії можуть вчинятися за допомогою програмних засобів Реєстру або засобів поштового зв'язку рекомендованим листом з повідомленням про вручення. Якщо в результаті повної перевірки декларації було встановлено відображення у декларації недостовірних відомостей, або неточну оцінку задекларованих активів, або наявність конфлікту інтересів, або ознаки незаконного збагачення, Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації надсилається суб'єкту декларування за допомогою засобів поштового зв'язку рекомендованим листом з повідомленням про вручення та програмних засобів Реєстру.
Рішення про проведення повної перевірки декларації розміщується протягом трьох робочих днів з моменту його прийняття на веб-сайті Національного агентства, за винятком відомостей, зазначених в абзаці четвертому частини першої статті 47 Закону.
Положеннями пункту 6 розділу III Порядку №56 визначено процедуру виконання Національним агентством процесу проведення перевірки (повної) декларації. Зокрема повна перевірка декларації (за нормами, чинними на момент виникнення адміністративного спору) передбачає такі дії: 1) прийняття Рішення про проведення перевірки; 2) аналіз відомостей про об'єкти декларування (об'єкти нерухомості; об'єкти незавершеного будівництва (в тому числі інформація щодо власника або користувача земельної ділянки); цінне рухоме майно (крім транспортних засобів); цінне рухоме майно - транспортні засоби; цінні папери; інші корпоративні права; юридичні особи, кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є суб'єкт декларування або члени його сім'ї; нематеріальні активи; доходи, у тому числі подарунки; грошові активи; фінансові зобов'язання; видатки та правочини суб'єкта декларування; посади чи роботи за сумісництвом суб'єкта декларування; членство суб'єкта декларування в об'єднаннях (організаціях) та входження до їх органів), зазначені в деклараціях суб'єкта декларування, та їх порівняння з відомостями з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, що можуть містити інформацію про об'єкти декларування, які мають відображатися в декларації; 3) створення, збирання, одержання, використання інформації, яка є необхідною для повної перевірки декларації, з використанням джерел інформації, визначених пунктами 8 - 11 цього розділу; 4) направлення Національним агентством відповідному суб'єкту декларування листа з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів та розгляд і врахування наданих ним пояснень та/або копій підтвердних документів під час проведення повної перевірки декларації у порядку та на умовах, визначених пунктом 12 цього розділу; 5) прийняття Національним агентством Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації.
Таким чином, проведення перевірки Національним агентством декларації передбачає встановлену Порядком процедуру, яка визначає чітко визначену послідовність дій, результатом якої є обов'язкове прийняття рішення про проведення перевірки декларацій (декларації).
Норми законодавства не наділяють Національне агентство повноваженнями здійснювати повторну перевірку декларацій (декларації), якщо повна перевірка відповідної декларації вже раніше проводилася та скасувати рішення про призначення перевірки через неналежним чином проведену перевірку, а також призначати фактично повторну перевірку декларації.
Відповідно до пунктів 14 та 15 розділу III Порядку №56 Повна перевірка декларації за цим Порядком здійснюється упродовж 60 календарних днів з дня прийняття Рішення про проведення перевірки.
У разі необхідності строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів. Рішення про продовження повної перевірки декларації приймається Національним агентством у випадку неотримання відповідей та/або інформації по суті, необхідних для проведення повної перевірки декларації, у відповідь на запити (листи) Національного агентства до: 1) державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об'єднань; 2) суб'єкта декларування з проханням надати пояснення щодо відомостей, зазначених у декларації.
Перебіг строку повної перевірки декларації зупиняється у таких випадках: 1) звернення до суду з метою отримання інформації стосовно наявності та стану рахунків, операцій за рахунками конкретної юридичної особи або фізичної особи, фізичної особи - підприємця; 2) направлення запиту на отримання від державних та інших органів влади іноземних держав інформації, що необхідна для проведення повної перевірки декларації.
У зазначених випадках перебіг строку повної перевірки декларації зупиняється з дня відкриття судом провадження у справі (направлення відповідного запиту) до дня набрання законної сили рішенням суду (отримання відповіді на зазначений запит).
Зупинення перебігу строку повної перевірки декларації можливе в межах строків, визначених абзацами першим та другим пункту 14 цього розділу.
Матеріали справи не містять доказів на користь зупинення строків повної перевірки
В свою чергу, рішення НАЗК №3410 та № 3411, № 3412 від 17.10.2019 року були прийняті з порушенням строку, передбаченого Порядком № 56, оскільки ці рішення були прийняті на 292 день з дня прийняття рішення про проведення перевірки.
Суд зазначає, що проведення перевірки відповідно до статей 48 та 50 Закону № 1700-VII визначено Порядком № 56. Згідно з цим порядком Національне агентство у особі відповідних структурних підрозділів за своїми обов'язками, які передбачені Законом № 1700-VII та Порядком № 56, повинне здійснювати контроль та повну перевірку декларації особи згідно з чітко встановленою правовою процедурою, визначеною у ньому.
Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура повної перевірки декларацій особи Національним агентством встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
Визначена цим Порядком № 56 правова процедура проведення повної перевірки декларацій особи встановлює межі вчинення повноважень Національного агентства щодо проведення ним такої перевірки і, у разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Усі передбачені цим порядом заходи контролю та повної перевірки декларацій повинні відповідати вказаним у пункті 3 Порядку № 56 принципам, пріоритетне місце серед яких займає принцип верховенства права (підпункт 1 пункту 3 Порядку № 56).
Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Правова процедура проведення Національним агентством контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Складовою принципу юридичної визначеності є принцип легітимних очікувань, як одного із елементів принципу верховенства права.
Принцип легітимних очікувань виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань - ті хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинне відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань (пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії "Мірило правовладдя" (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).
Таким чином, позивач, з урахуванням положень Закону № 1700-VII та Порядку № 56 проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, правомірно очікував, що така перевірка буде проведена відповідно до встановленої правової процедури, яка визначає чітку послідовність дій проведення повної перевірки декларації особи із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
Тому доводи Національного агентства з питань запобігання корупції в апеляційній скарзі про те, що у цій справі відсутні докази порушення прав, свобод чи інтересів позивача, є необґрунтованими, оскільки, як вже було зазначено, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3 Конституції України).
З аналізу вищенаведених нормативних актів колегія суддів звертає увагу, що відповідно до пункту 2 розділу III Порядку № 56 початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки.
При цьому, пунктом 14 цього розділу передбачено, що Повна перевірка декларації за цим Порядком здійснюється упродовж 60 календарних днів з дня прийняття Рішення про проведення перевірки. У разі необхідності строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів.
Відтак, повна перевірка декларацій повинна тривати не більше, ніж 60 календарних днів з дня прийняття Рішення про проведення перевірки, а у виняткових випадках - не більше 90 днів.
Отже, системний аналіз пункту 6 розділу III Порядку № 56 дає підстави для висновку, що повна перевірка декларацій розпочинається рішенням про її проведення і закінчується рішенням про результати перевірки.
Будь-яких підстав для винесення рішення про результати повної перевірки декларацій поза межами визначеного Порядком № 56 строку законодавством не передбачено.
Таким чином, позиція Національного агентства з питань запобігання корупції про відсутність чітких строків прийняття рішення за результатами повної перевірки декларації є помилковою. А тривале неприйняття передбаченого законом рішення за наслідками проведеної перевірки ставить суб'єктів декларування у стан правової невизначеності, чим порушує принцип верховенства права, закріплений у статті 8 Конституції України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2020 року у справі №640/1007/19.
Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 04 квітня 2011 року № 512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.
Зокрема, у рішенні ЄСПЛ «Христов проти України» від 19 лютого 2009 року, заява № 24465/04, Суд дійшов висновку, що «право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, слід тлумачити в контексті преамбули Конвенції, яка, зокрема, проголошує верховенство права як складову частину спільної спадщини Договірних держав».
Аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для висновку, що зазначена стаття, поміж іншого, закріплює принцип юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права.
З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню в повному обсязі.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому підстави для зміни або скасування рішення суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги, відсутні.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобіганя корупції - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року в адміністративній справі № 160/13463/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.
Постанова у повному обсязі складено 04.11.2020 року.
Головуючий - суддя О.О. Круговий
суддя Т.С. Прокопчук
суддя А.В. Шлай