Справа № 805/3611/18-а Суддя (судді) першої інстанції: Погрібніченко І.М.
30 жовтня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Коротких А.Ю.,
суддів Сорочка Є.О.,
Чаку Є.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ЕКО» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Товариства з обмеженою відповідальністю «ЕКО» про застосування заходів реагування, -
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «ЕКО» про застосування заходів реагування.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року у задоволені позову відмовлено повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року та ухвалено нове судове рішення, яким адміністративний позов задоволений.
Постановою Верховного Суду від 27 вересня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року у цій справі скасовано, а справу направлено на новий розгляд.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 жовтня 2019 року дану справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕКО» звернулось з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити повністю. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального права.
У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Згідно зі ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що у період з 20.04.2018 року по 27.04.2018 року проведено позапланову перевірку магазину ТОВ «Еко», розташованого за адресою: Донецька обл., м. Костянтинівка, вул. Громова, 55, здійснену на підставі протокольного рішення за результатами засідання Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 року №11 та наказу ДСНС №202 від 29.03.2018 року, відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України, статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», наказу ДПРЗ-16 Головного управління ДСНС України у Донецькій області від 12.04.2018 року №97.
Актом перевірки суб'єкту господарювання - магазину ТОВ «Еко», розташованого за адресою: Донецька обл., м. Костянтинівка, вул. Громова, 55, щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту від 27.04.2018 року №15, встановлені численні порушення вимог Кодексу цивільного захисту України №5403-VI, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 року за №252/26697, Наказу МВС України від 15.01.2018 року №25 «Правила експлуатації та типові норми належності вогнегасників», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23.02.2018 року за №225/31677; ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту»: ДБН В.2.2-23:2009 «Підприємства торгівлі. Основи проектування»; ДБН В.2.2-9-2009 «Громадські будинки та споруди основні положення»; Правил техногенної безпеки у сфері цивільного захисту на підприємствах, в організаціях, установах та небезпечних територіях, затверджених наказом МНС України від 10.04.2017 року №301, зареєстрованих у Мін'юсті України 04.05.2017 року за №566/30434;ПКМУ від 19.08.2002 року №1200 «Порядок забезпечення населення і працівників формувань та спеціалізованих служб цивільного захисту засобами індивідуального захисту, приладами радіаційної та хімічної розвідки, дозиметричного і хімічного контролю»; ПКМУ від 27.09.2017 року №733 «Про затвердження Положення про організацію оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та зв'язку у сфері цивільного захисту»; ПКМУ від 30.10.2013 року №841 «Про затвердження Порядку проведення евакуації у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру»; ПКМУ від 23.10.2013 року №819 «Про затвердження Порядку проведення навчання керівного складу та фахівців, діяльність яких пов'язана за організацією і здійсненням заходів з питань цивільного захисту»; ПКМУ від 26.06.2013 року №444 «Порядок здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях»; Наказу МЕС України «Методика ідентифікації потенційно небезпечних об'єктів» від 23.02.2006 року №98, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20.03.2006 року за №286/12160.
Результати перевірки оформлено актом № 15 від 27.04.2018 року, відповідно до якого зафіксовано перелік порушень відповідачем вимог законодавства у сфері пожежної безпеки. Акт підписано без зауважень.
Факт допущення відповідачем вище перелічених порушень підтверджується наявними у матеріалах справи фотознімками, а вищевказаними нормативно-правовими актами визначені вимоги, які було ним порушено.
У зв'язку з існуванням небезпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ст. 3 Конституції України, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Відповідно до абзацу 2 ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі по тексту - Закон №877-V) (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Частиною 1 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності.
Частиною 1 статті 6 даного Закону встановлено перелік підстав для здійснення позапланових заходів, а саме: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності; невиправлення такої помилки у встановлений строк; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності); неподання суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.
Згідно ч. 7 ст. 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
У випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Кодекс цивільного захисту України регулює відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до ч.1 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення (ч.2 ст.64 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно із ст. 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України № 1052 від 16.12.2015 року (далі - Положення №1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
ДСНС України здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (п.7 Положення №1052).
Так, відповідно до Кодексу цивільного захисту України та Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області від 04.02.2019 року № 3 (у редакції наказу ДСНС12.11.2018 року № 661) Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, за результатами перевірки встановлено, що відповідач функціонує з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
Згідно з ч. 2 ст. 51 Кодексу цивільного захисту України, забезпечення техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладається на його керівника.
Крім того, ст. 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях.
Забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.
Згідно визначення ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опіків, отруєння легкими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.
Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 року № 1417, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 05.03.2015 року за № 252/26697 (далі по тексту - Правила), встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.
Відповідно до п. 2 Правил, вони є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.
Відповідно до п.1, п.2, п.11 Розділу ІІ Правил, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об'єктів.
Керівник підприємства повинен визначити обов'язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, призначити відповідальних за пожежну безпеку окремих будівель, споруд, приміщень, дільниць, технологічного та інженерного устаткування, а також за утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту.
Працівники об'єкта зобов'язані дотримуватися встановленого протипожежного режиму, виконувати вимоги цих Правил та інших нормативно-правових актів з питань пожежної безпеки.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (ст.66 Кодексу цивільного захисту України).
Пунктом 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Відповідно до ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Положеннями п. 1 та 10 ч. 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (ч. 2. ст. 70 Кодексу цивільного захисту України).
Отже, застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров'ю людей. Застосування таких заходів обумовлюється виключно наявністю підстав, передбачених статтею 70 Кодексу цивільного захисту України, зокрема, фактом недотримання вимог пожежної безпеки, та не залежить від виконання (не виконання) вимог припису органу контролю щодо усунення виявлених порушень.
Крім того, чинне законодавство не обумовлює імперативно необхідність винесення припису, розпорядження чи постанови з питань пожежної безпеки як передумови звернення до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді зупинення діяльності об'єкту. Більше того, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Крім того, не заслуговують на увагу суду доводи апелянта про те, що останнім вживалися заходи для усунення встановлених порушень, оскільки за результатами проведення повторного заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про що складено акт від 05.10.2018 року № 17, контролюючим органом встановлено зменшення кількості порушень вимог законодавства відповідачем.
Втім, залишилися не усунутими низка порушень відповідачем вимог чинного законодавства, які є суттєвими, адже можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для людей та навколишнього природного середовища, та в свою чергу можуть створювати і небезпеку завдання шкоди життю та здоров'ю людей у процесі самої пожежі.
Отже, порушення відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, мають системний та триваючий характер.
Крім того, органи ДСНС України є спеціальним органом, який здійснює контроль за додержанням суб'єктами господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а тому належним доказом усунення зафіксованих в актах перевірки від 27.04.2018 року № 15 та від 05.10.2018 року № 17 порушень є результати повторної перевірки.
05 жовтня 2020 року апелянтом подані пояснення щодо законності і обґрунтованості доводів апеляційної скарги. В своїх поясненнях апелянт зазначає про те, що відповідно до акту про результати роботи комісії з питань обстеження усунення порушень виявлених за результатами проведення позапланової перевірки щодо додержанням суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на об'єкті ТОВ «ЕКО» за адресою: м. Костянтинівка, вул. Громова, 55 (акт № 17) від 25 вересня 2020 року на об'єкті ТОВ «ЕКО» за адресою: м. Костянтинівка, вул. Громова, 55 усунуто всі порушення, що були зазначені у акті № 17 у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.
Доводи апелянта про необхідність скасування заходів реагування у зв'язку з усуненням всіх порушень, зафіксованих в акті № 17, є необґрунтованими, оскільки на час звернення позивача до суду з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю «ЕКО» про застосування заходів реагування та на момент ухвалення оскаржуваного рішення суду першої інстанції порушення мали місце та усунуті відповідачем не були.
У зв'язку з наведеним, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для застосування заходів реагування.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ЕКО» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України протягом тридцяти днів з дня складення судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. В інших випадках постанова не підлягає касаційному оскарженню.
Головуючий суддя: Коротких А.Ю.
Судді: Сорочко Є.О.
Чаку Є.В.