П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
21 жовтня 2020 р.м.ОдесаСправа № 540/951/20
Головуючий в 1 інстанції: Варняк С.О.
Дата і місце ухвалення: 13.07.2020р., м. Херсон
Дата виготовлення повного тексту: 16.07.2020р.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого - судді : Бойка А.В.,
суддів: Федусика А.Г.,
Шевчук О.А.,
за участю секретаря: Андрушкевич М.Г.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича про визнання протиправним та скасування розпорядження,
В квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича про визнання протиправним та скасування розпорядження №222-к від 01 квітня 2020 року «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ».
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року позов задоволено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, 14.08.2020 року Херсонський міський голова Миколаєнко Володимир Васильович подав апеляційну скаргу, обґрунтовану посиланням на не повне з'ясування судом обставин справи, не правильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, в апеляційній скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції не надано належної правової оцінки посиланням відповідача, що оголошення міським головою про десятихвилинну перерву перед початком пленарного засідання ХХХІV сесії міської ради мало місце в присутності ОСОБА_1 під час закриття позачергової сесії Херсонської міської ради VII скликання. Пленарне засідання чергової ХХХІV сесії Херсонської міської ради VII скликання розпочалося об 11 год. 52 хв. 18 березня 2020 року, тобто в рамках робочого часу, визначеного Правилами внутрішнього трудового розпорядку для працівників апарату та виконавчих органів Херсонської міської ради, затверджених зборами трудового колективу від 21.11.2006р. Однак, ОСОБА_1 , як радник Херсонського міського голови з питань житлово-комунального господарства, був відсутній без поважних причин на пленарному засіданні, що призвело до незабезпечення проведення сесії (сесія неповноважна).
Також, апелянт посилається на те, що про проведення 18.03.2020р. о 11:00 год. пленарного засідання чергової ХХХІV сесії Херсонської міської ради VII скликання ОСОБА_1 був повідомлений 17.03.2020р. за допомогою електронної пошти. Крім того, розпорядження від 17.03.2020р. №108-С належним чином висвітлено в засобах масової інформації та на офіційному сайті Херсонської міської ради і її виконавчих органів.
У зв'язку з цим, Херсонський міський голова Миколаєнко Володимир Васильович просить скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року з прийняттям нового судового рішення - про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача та представників сторін, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що розпорядженням міського голови Херсонської міської ради від 23.07.2019 року №370-к «Про призначення ОСОБА_1 », керуючись ч.4 ст.10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», п.20 ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ОСОБА_1 призначено на посаду радника міського голови (патронатна служба міського голови) з 01.08.2019 року.
Розпорядженням міського голови Херсонської міської ради від 17.03.2020 року №107-с «Про скликання позачергової сесії міської ради VII скликання та визначення дати проведення її пленарного засідання» скликано в березні 2020 року позачергову сесію міської ради VII скликання та визначено датою проведення її пленарного засідання 18.03.2020 року (середа) о 10:00 год.
Розпорядженням міського голови Херсонської міської ради від 17.03.2020 року №108-с «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 21.01.2020 року №105-с «Про визначення дати ХХХІV сесії міської ради VII скликання» скликано у березні 2020 року ХХХІV сесію міської ради VII скликання та визначено датою проведення її пленарного засідання 18.03.2020 року (середа) о 11:00 год.
Таким чином, вказаними розпорядженнями скликано 18.03.2020 року о 10:00 год. позачергову сесію міської ради VII скликання та о 11:00 год. чергову ХХХІV сесію міської ради VII скликання.
Згідно протоколу позачергової сесії міської ради VII скликання від 18.03.2020 року та наявного в матеріалах справу відеозапису пленарного засідання, на якому був присутній ОСОБА_1 , пленарне засідання позачергової сесії міської ради закінчилося об 11 год. 42 хв. та міським головою Миколаєнком В.В. оголошено десятихвилинну перерву перед початком пленарного засідання ХХХІV сесії міської ради.
Учасниками справи не заперечується, що о 11 год.52 хв. ОСОБА_1 не прибув на пленарне засідання ХХХІV сесії Херсонської міської ради VII скликання.
19.03.2020 року Херсонським міським головою Миколаєнком В.В. надано окреме доручення депутатам Херсонської міської ради, які займають посади у виконавчих органах Херсонської міської ради та працюють на комунальних підприємствах та у закладах, заснованих Херсонською міською радою, в тому числі ОСОБА_1 , щодо надання письмових пояснень стосовно відсутності на пленарному засіданні ХХХІV сесії Херсонської міської ради VII скликання 18.03.2020 року.
ОСОБА_1 , на виконання вказаного окремого доручення Херсонського міського голови, надав письмові пояснення, в яких зазначив, що чергова сесія відбулася під час обідньої перерви, встановленої Правилами внутрішнього трудового розпорядку для працівників апарату та виконавчих органів Херсонської міської ради, затвердженими зборами трудового колективу від 21.11.2006 року, яку працівники використовують на свій розсуд. Позивач пояснив, що з 12:00 год. по 12:45 год. він знаходився на робочому місці та обідав спільно з ОСОБА_3 .
Відповідно до розпорядження міського голови Херсонської міської ради від 01.04.2020 року №222-к «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » враховуючи, що пленарне засідання чергової XXXIV сесії міської ради VIІ скликання, скликаної міським головою відповідно до розпорядження міського голови від 17.03.2020 року №108-С, 18.03.2020 року на 11.00, що її фактичний час початку, оголошений міським головою по завершенню позачергової сесії міської радії, планувався на 11.52 год., беручи до уваги, що депутат міської ради ОСОБА_1 був відсутній на пленарному засіданні ради у робочий час без поважної причини, що призвело до незабезпечення повноваження його проведення, однак як радник міського голови та посадова особа місцевого самоврядування, відповідно до посадової інструкції радника Херсонського міського голови, затвердженої міським головою 01.08.2019 року (далі - посадова інструкція), зобов'язаний виконувати дорадчу роботу та забезпечувати виконання завдань щодо здійснення аналітичного, організаційного, інформаційного та іншого забезпечення діяльності міського голови, брати участь в організації і проведенні засідань ради відповідно до компетенції за участю міського голови, за недотримання абзацу першого розділу 1 «Загальні положення», пунктів 2.1, 2.4 розділу 2 «Завдання, обов'язки та повноваження» та абзаців другого та дев'ятого розділу 4 «Відповідальність» посадової інструкції, недодержання пункту 3.2.2 частини 3 Правил внутрішнього трудового розпорядку для працівників апарату та виконавчих органів Херсонської міської ради, затверджених зборами трудового колективу від 21.11.2006 року (протокол №1), враховуючи письмові пояснення ОСОБА_1 на окремі доручення міського голови від 19.03.2020 року №4-20, керуючись статтею 8 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», пунктом 1 частини першої статті 147, частиною першою статті 147-1 КЗпП України, пунктом 20 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оголошено догану ОСОБА_1 , раднику Херсонського міського голови.
Не погоджуючись з правомірністю вказаного розпорядження ОСОБА_1 оскаржив його в судовому порядку.
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що відповідно до Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 року №2, пленарне засідання не могло проводитися під час обідньої перерви з 12:00 год. до 12:45 год., встановленої Правилами внутрішнього трудового розпорядку для працівників апарату та виконавчих органів Херсонської міської ради, затвердженими зборами трудового колективу від 21.11.2006 року. Також, позивач посилався на те, що йому не було відомо зміст розпорядження міського голови Херсонської міської ради від 17.03.2020 року №108-с «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 21.01.2020 року №105-с «Про визначення дати ХХХІV сесії міської ради VII скликання».
Задовольняючи позов ОСОБА_1 суд першої інстанції визнав обґрунтованими такі твердження позивача.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції про незаконність розпорядження Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. №222-к від 01.04.2020 року «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » та, у зв'язку з цим, про наявність підстав для його скасування, виходячи з наступного.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування регулює Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 року №2493-ІІІ, який визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.
Статтею 2 Закону №2493-ІІІ передбачено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Згідно абз.4 ч.1 ст.3 Закону №2493-ІІІ посадами в органах місцевого самоврядування є посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Основними обов'язками посадових осіб місцевого самоврядування, визначеними ст.8 Закону №2493-ІІІ, серед іншого, є сумлінне ставлення до виконання службових обов'язків, ініціативність і творчість у роботі; недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.
Одним із основних принципів служби в органах місцевого самоврядування, закріплених у ст.4 Закону №2493-ІІІ, є персональна відповідальність за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків.
В свою чергу, статтею 19 цього Закону визначено, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування забезпечуються у порядку, передбаченому законом.
Відповідно до пункту 2 розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №2493-III дія Закону України «Про державну службу» поширюється на органи і посадових осіб місцевого самоврядування в частині, що не суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», цьому Закону та іншим законам України, що регулюють діяльність місцевого самоврядування.
За змістом п. 10 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 року №889-VIII (далі - Закон №889-VІІІ) службова дисципліна - неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання службових обов'язків та правил внутрішнього службового розпорядку.
Відповідно до частини першої статті 64 Закону №889-VІІІ за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Водночас, за приписами ч.3 ст.7 Закону №2493-ІІІ, на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Так, згідно ст.147 КЗпП України, за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.
Відповідно до ч.1 ст.147-1 КЗпП України, дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.
В силу вимог ч.ч. 3, 4 ст.149 КЗпП України, до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.
За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
Відповідно до посадової інструкції радника Херсонського міського голови, затвердженої міським головою В. Миколаєнко 01.08.2019 року, радник міського голови:
- виконує дорадчу роботу щодо забезпечення реалізації повноважень виконавчих органів міської ради у галузі житлово-комунального господарства;
- здійснює аналіз стану справ відповідно до напрямку своєї роботи, розробку проектів, вибір засобів обґрунтування цих рішень, оцінку наслідків з їх запровадження, розробку завдань, програм, методів і методик підготовки та реалізації управлінських рішень за дорученням міського голови;
- в межах повноважень розробляє пропозиції щодо підвищення ефективності роботи міського голови;
- бере участь в організації і проведенні нарад, колегій, семінарів, конференцій, засідань ради відповідно до компетенції за участю міського голови;
- готує відповідно до напрямку своєї роботи для міського голови необхідні інформаційно-аналітичні записки, огляди, проекти доповідей, доповідних та службових записок тощо;
- підтримує робочі контакти з відповідними підрозділами та посадовими особами органів державної влади, органів місцевого самоврядування;
- надає методичну допомогу виконавчим органам міської ради та проводить консультації з основних питань функціонування та розвитку в межах наданих повноважень;
- забезпечує розвиток інформаційних взаємовідносин міського голови з підприємствами, установами, організаціями, громадськими об'єднаннями, провідними вченими, державними та політичними діячами, населенням міста відповідно до напрямку своєї роботи;
- за дорученням міського голови виконує інші завдання, за іншими напрямками діяльності міської ради та виконавчого комітету, стосовно діяльності виконавчих органів міської ради та підприємств, установ і закладів, що належать до комунальної власності міста.
Таким чином, одним із основних обов'язків радника Херсонського міського голови, згідно його посадової інструкції, є участь в організації і проведенні нарад, колегій, семінарів, конференцій, засідань ради відповідно до компетенції за участю міського голови.
Спірним розпорядженням Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. №222-к від 01.04.2020 року «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » позивачу, як раднику міського голови, оголошено догану за відсутність його на пленарному засіданні чергової XXXIV сесії міської ради VIІ скликання 18.03.2020 року, яка розпочалася о 11 год. 52 хв., без поважної причини.
Скасовуючи вказане розпорядження суд першої інстанції зазначив, що відповідно до пункту 5.1 Правил внутрішнього трудового розпорядку для працівників апарату та виконавчих органів Херсонської міської ради, затверджених зборами трудового колективу від 21.11.2006 року (протокол №1) для працівників та посадових осіб відповідно до законодавства встановлюється п'ятиденний робочий тиждень тривалістю 40 годин та двома вихідними днями - суботою та неділею. Відповідно до чинного режиму роботи, у виконавчих органах Херсонської міської ради встановлено такий трудовий розпорядок:
- початок роботи - з 8 години - протягом тижня;
- перерва - з 12 години до 12 години 45 хвилин - протягом тижня:
- кінець робочого часу - в понеділок, вівторок, середу та четвер - о 17 годині; в п'ятницю - о 15 годині 45 хвилин;
- напередодні святкових та неробочих днів, що визначені ст. 73 КЗпП України, тривалість роботи працівників скорочується на одну годину.
У зв'язку з цим, суд першої інстанції визнав обґрунтованими доводи позивача, що відсутність ОСОБА_1 на пленарному засіданні чергової XXXIV сесії міської ради VIІ скликання 18.03.2020 року у період з 12 години до 12 години 45 хвилин не може бути визнано порушенням трудової дисципліни.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції та враховує, що пленарне засідання сесії ради планувалося на 11 год. 52 хв., що є робочим часом радника міського голови ОСОБА_1 згідно Правил внутрішнього трудового розпорядку для працівників апарату та виконавчих органів Херсонської міської ради, затверджених зборами трудового колективу від 21.11.2006р., і у вказаний час останній повинен був перебувати на пленарному засіданні ради.
Колегія суддів критично ставиться до посилань позивача, з якими погодився суд першої інстанції, що по закінченню пленарного засідання позачергової сесії міської ради об 11 год. 42 хв. (на якій був присутній позивач) міським головою Миколаєнком В.В. оголошено п'ятнадцятихвилинну перерву перед початком пленарного засідання ХХХІV сесії міської ради, оскільки це спростовується наявною в матеріалах справи копією протоколу позачергової сесії міської ради VII скликання від 18.03.2020 року.
Що ж до посилань позивача на ст.84 Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 року №2 (із змінами та доповненнями внесеними згідно рішень Херсонської міської ради №5 від 18.12.2015, №29 від 12.02.2016, №135 від 25.03.2016, №380 від 31.08.2016, №382 від 17.10.2016, №1018 від 29.11.2017, №1308, №1279 від 30.03.2018, №1431 від 05.06.2018, №1841 від 22.02.2019), то колегія суддів вважає їх необґрунтованими, оскільки вказаною статтею Регламенту передбачено встановлення перерв у пленарному засіданні ради до 15 хвилин.
Таким чином, оголошення міським головою Миколаєнком В.В. десятихвилинної перерви перед початком пленарного засідання ХХХІV сесії міської ради відповідає вимогам ст.84 Регламенту Херсонської міської ради.
Також, колегія суддів не погоджується з посиланнями суду першої інстанції на те, що відповідачем не було надано доказів того, що ОСОБА_1 був ознайомлений з датою та часом проведення пленарного засідання ХХХІV сесії Херсонської міської ради 18.03.2020 року.
Як вбачається з матеріалів справи, розпорядження міського голови Херсонської міської ради від 17.03.2020 року №108-с «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 21.01.2020 року №105-с «Про визначення дати ХХХІV сесії міської ради VII скликання», на виконання ст.22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» та Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 року №2, висвітлено в засобах масової інформації, оприлюднено на офіційному сайті Херсонської міської ради та її виконавчих органів, а також його копію направлено 17.03.2020 року на електронну адресу ОСОБА_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ).
На підставі викладеного, колегія суддів доходить висновку, що відповідачем, на якого частина 2 статті 77 КАС України покладає обов'язок доказування в адміністративному суді правомірності прийнятих ним рішень, доведено законність розпорядження №222-к від 01 квітня 2020 року «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 », а висновки суду першої інстанції щодо протилежного спростовуються матеріалами справи.
Відповідно до п.3, п.4 ч.1 ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно п.2 ч.5 ст.328 КАС України, не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності.
Згідно пункту 1 частини шостої статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, окрім справ, в яких позивачами є службові особи, які у значенні Закону України «Про запобігання корупції» займають відповідальне та особливо відповідальне становище.
Враховуючи, що дана справа правомірно віднесена судом до категорії незначної складності, постанова суду апеляційної інстанції, відповідно до ч.5 ст.328 КАС України, в касаційному порядку оскарженню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308, 310, п.2 ч.1 ст.315, ст.ст. 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд апеляційної інстанції
Апеляційну скаргу Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича задовольнити.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року скасувати.
Прийняти по справі нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича про визнання протиправним та скасування розпорядження №222-к від 01 квітня 2020 року «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ».
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків, встановлених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлено колегією суддів 30.10.2020р.
Головуючий суддя Бойко А.В.
Судді Федусик А.Г. Шевчук О.А.