про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
02 листопада 2020 рокум. ПолтаваСправа № 440/6127/20
Суддя Полтавського окружного адміністративного суду Сич С.С., розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції про визнання протиправним та скасування висновку, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,-
27 жовтня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції, у якій просить:
- визнати протиправним та скасувати висновок службового розслідування Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції від 29 липня 2020 року за фактом реєстрації в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей за №62020170000000930 від 26.06.2020 відносно окремих інспекторів Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції за частиною 2 статті 365 Кримінального кодексу України, яким не встановлена наявність чи відсутність складу дисциплінарного проступку в діянні (дії чи бездіяльності) окремих інспекторів Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції, з приводу якого (якої) було призначено службове розслідування, в частині завершення службового розслідування та притягнення окремих працівників УПП в Полтавській області ДПП до дисциплінарної відповідальності, підтвердження чи спростування відомостей, які стали підставою для призначення службового розслідування, після прийняття остаточного рішення в кримінальному провадженні №62020170000000930 від 26.06.2020 за частиною 2 статті 365 Кримінального кодексу України;
- визнати протиправною бездіяльність Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції за поданням Полтавського управління Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України від 17.07.2020 №15ОП/42-16/01-2020 щодо організації та проведення службового розслідування по факту заподіяння тілесних ушкоджень ОСОБА_1 працівниками патрульної поліції, внаслідок якої не встановлена наявність чи відсутність складу дисциплінарного проступку в діянні (дії чи бездіяльності) окремих інспекторів управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції, та зобов'язати Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції організувати та провести службове розслідування за фактом реєстрації в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей за №62020170000000930 від 26.06.2020 відносно окремих інспекторів управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції за частиною 2 статі 365 КК України на підставі листа Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Полтава від 20.07.2020 за вх. УПП №9691, та за поданням Полтавського управління Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України від 17.07.2020 №15ОП/42-16/01-2020 по факту заподіяння тілесних ушкоджень ОСОБА_1 працівниками патрульної поліції.
Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Вирішуючи питання, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, суд дійшов наступних висновків.
Відповідно до частин 1-5 статті 14 Дисциплінарного статуту Національної поліції України (надалі - Дисциплінарний статут), затвердженого Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції України", службове розслідування - це діяльність із збирання, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського.
Службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об'єктивного з'ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків.
Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
Підставою для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації (далі - повідомлення), рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції, за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
Аналогічного змісту положення щодо службового розслідування містяться в Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України (надалі - Порядок №893), затвердженому наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07.11.2018 № 893, яким визначено процедуру проведення службового розслідування стосовно поліцейського, права учасників службового розслідування, порядок оформлення його результатів, прийняття та реалізації рішень за результатами службового розслідування.
Так, згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку №893 службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
Підставами для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації, рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
Розділом VI Порядку №893 визначено порядок оформлення матеріалів службового розслідування.
Так, зібрані під час проведення службового розслідування матеріали та підготовлені дисциплінарною комісією документи формуються нею у справу (пункт 1 розділу VI).
Підсумковим документом службового розслідування є висновок службового розслідування, який складається зі вступної, описової та резолютивної частин. Висновок службового розслідування готує і підписує дисциплінарна комісія (пункт 2 розділу VI).
З матеріалів позовної заяви вбачається, що на підставі наказу УПП в Полтавській області ДПП від 24 липня 2020 року №172 "Про призначення службового розслідування та утворення дисциплінарної комісії" за відомостями, що викладені в листі, який надійшов з Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Полтаві від 20.07.2020 за вх. УПП №9691, дисциплінарною комісією проведено службове розслідування за фактом реєстрації в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей за №62020170000000930 від 26.06.2020 відносно окремих інспекторів Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції за частиною 2 статті 365 Кримінального кодексу України, результати якого оформлено висновком службового розслідування від 29 липня 2020 року.
За змістом частини 2 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
Обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.
Пунктами 1 та 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
При цьому, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту, юридичної природи обставин у справі та реалізації суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах владних управлінських функцій.
Визначальним для розуміння спору як адміністративно-правового є не тільки участь суб'єкта владних повноважень, але й характер відповідного спору та його наслідки для суб'єкта спірних правовідносин. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та/або їх посадовими особами у цих відносинах владних управлінських функцій.
Оскаржуваний позивачем висновок, складений 29 липня 2020 року за результатами службового розслідування за фактом реєстрації в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей за №62020170000000930 від 26.06.2020 відносно окремих інспекторів Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції за частиною 2 статті 365 Кримінального кодексу України, лише фіксує певні обставини та не є остаточним документом, що зобов'язує до вчинення будь-яких дій, а дії щодо організації та проведення цього службового розслідування не тягнуть для позивача жодних правових наслідків.
Висновок службового розслідування також не породжує жодних правових наслідків, його результати не мають обов'язкового характеру як для позивача, так і для працівників Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції, а є лише передумовою для прийняття уповноваженим суб'єктом владних повноважень відповідного рішення.
Висновок службового розслідування не є документом, який містить норми права загальної або індивідуальної дії. Він не створює нових правових норм, не доповнює та не змінює чинне законодавство і не має обов'язкового характеру для суб'єкта по відношенню до якого він винесений. Питання правомірності та обґрунтованості висновку службового розслідування також не є предметом оцінки судом у разі оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятих на його реалізацію.
Таким чином, оскаржуваний висновок не має обов'язкового характеру і не набуває статусу рішення у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому позовна вимога про визнання протиправним та скасування цього висновку не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права викладений у постанові Верховного Суду від 05.04.2019 в справі №817/3305/15 та у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №821/2137/15-а.
Тлумачення поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" наведено у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22.03.2018 у справі №800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18 та від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Пунктом 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, у відкритті провадження в адміністративній справі слід відмовити, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Крім того, суд зауважує, що ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року у справі №440/5217/20 (номер рішення в ЄДРСР 91811037) відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції про визнання протиправним та скасування висновку службового розслідування за фактом реєстрації в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей за №62020170000000930 від 26.06.2020 відносно окремих інспекторів Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції за частиною другою статті 365 КК України, визнання протиправною бездіяльності за поданням Полтавського управління Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України від 17.07.2020 №15ОП/42-16/01-2020 щодо організації та проведення службового розслідування по факту заподіяння тілесних ушкоджень ОСОБА_1 працівниками патрульної поліції, внаслідок якої не встановлена наявність чи відсутність складу дисциплінарного проступку в діянні окремих інспекторів управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції та зобов'язання організувати та провести службове розслідування за фактом реєстрації в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей за №62020170000000930 від 26.06.2020 відносно окремих інспекторів управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції за частиною другою статі 365 КК України на підставі листа Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Полтава від 20.07.2020 за вх. УПП №9691 та за поданням Полтавського управління Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України від 17.07.2020 №15ОП/42-16/01-2020 по факту заподіяння тілесних ушкоджень ОСОБА_1 працівниками патрульної поліції.
Частиною 5 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Проте, у порушення вказаної норми позивач повторно звернулася до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження від 28 вересня 2020 року у справі №440/5217/20.
На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 4, 19, 170, 248, 256, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління патрульної поліції в Полтавській області Департаменту патрульної поліції про визнання протиправним та скасування висновку, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.
Копію ухвали направити особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.
Ухвала може бути оскаржена шляхом подання апеляційної скарги протягом п'ятнадцяти днів з дня складення ухвали до Другого апеляційного адміністративного суду.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII.
Суддя С.С. Сич