ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
21 жовтня 2020 року м. Київ № 640/2040/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Кармазіна О.А., суддів: Катющенка В.П. та Скочок Т.О., при секретарі судового засідання Патук А.С.,
за участі представників сторін:
від відповідача: Бігдан А.В.,
розглянувши за правилами загального позовного провадження адміністративну справу
за позовомСуб'єкта Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні - Федерації професійних спілок України
до Кабінету Міністрів України,
про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії та визнання протиправною бездіяльності, -
Федерація професійних спілок України - суб'єкт Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні (01012, м. Київ, Майдан Незалежності, 2, код ЄДР: 00014479) звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2), в якому просить суд:
1) визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України в частині порушення процедури погодження із спільним представницьким органом об'єднань профспілок (у складі: Федерації профспілок України; Федерацією профспілок транспорту України, Конфедерацією вільних профспілок України, Об'єднанням всеукраїнських профспілок і профоб'єднань «Єдність», Об'єднанням всеукраїнських автономних профспілок проекту Закону України «Про працю», який в подальшому зареєстрований у Верховній Раді України за № 2708 від 28.12.2019;
2) зобов'язати Кабінет Міністрів України, як суб'єкта законодавчої ініціативи відкликати (з ВР України) законопроект «Про працю» реєстраційний № 2708 від 28.12.2019;
3) визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України при підготовці проекту Закону України «Про працю» щодо недотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині оприлюднення проекту вищевказаного регуляторного акту.
У позові зазначається, що позивач, що входить до складу СПО об'єднань профспілок, а саме Федерація профспілок України, отримавши від керівників репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок - суб'єктів СПО об'єднань профспілок погодження на представлення інтересів цього органу, вирішив звернутись до суду у зв'язку із порушенням, на думку позивача, Кабінетом Міністрів України прав та обов'язків СПО об'єднань профспілок та її членів.
Зазначається у позові, що рішенням керівників репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок - суб'єктів СПО об'єднань профспілок від 27.01.2020 р. № 12 було погоджено та делеговано ФПУ, як суб'єкту СПО об'єднань профспілок, право звернутись до суду за захистом прав та законних інтересів СПО та ФПУ.
Позиція позивача.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідно до Угоди про утворення Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні основними завданнями СПО об'єднань профспілок є вироблення консолідованої позиції та спільних дій щодо: участі у колективних переговорах з укладення Генеральної угоди, реалізації та контролю за її виконанням; формування та реалізації державної соціальної і економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин та забезпечення підвищення рівня і якості життя громадян, соціальної стабільності в суспільстві; забезпечення представництва і захисту прав та інтересів працівників у відносинах з органами державної влади, об'єднаннями організацій роботодавців на національному рівні та забезпечення проведення заходів у рамках соціального діалогу на національному рівні та представництва об'єднань профспілок у міжнародних заходах.
Позивач зазначає, що Кабінет Міністрів України, як орган державної влади, зобов'язаний діяти відповідно до вимог частини 2 ст. 19 Конституції України лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, про те, під час узгоджувальних процедур з СПО об'єднань профспілок по законопроектах, що стосуються соціально-трудових відносин, КМУ діяв не у спосіб, передбачений чинним законодавством, з огляду на наступне.
Так, 27.12.2019 Спільний представницький орган репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні (далі - СПО об'єднань профспілок) отримав від Міністерства економіки, торгівлі та сільського господарства України проект Закону України «Про працю» (лист № 3801-05/56057-07 від 24.12.2019) для розгляду та погодження з одноденним терміном опрацювання, який надійшов до канцелярії ФПУ (Секретаріат СПО об'єднань профспілок) 27.12.2019 р. о 9:45 год., що зафіксовано у відповідному акті.
Зазначений законопроект, як зазначає позивач, 27.12.2019 було розглянуто на засіданні Кабінету Міністрів України, яке розпочалося об 11.00.
Позивач зазначає, що у ході засідання Головою СПО об'єднань профспілок було акцентовано увагу на грубе порушення головним розробником норм законодавства України, а саме: ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», ст. 8 Закону України «Про соціальний діалог», п. 7 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, п. 4.2 Генеральної Угоди на 2019-2021 роки.
В цих нормах, як зазначено у позові, прописані обов'язкові узгоджувальні процедури з СПО об'єднань профспілок по законопроектах, що стосуються соціально-трудових відносин.
Головою СПО об'єднань профспілок запропоновано зняти з розгляду законопроект та направити його головному розробнику на доопрацювання. Вагомими підставами для такого рішення з боку профспілок було й те, що в офіційних висновках до законопроекту Міністерства юстиції України (стор.31), Уповноваженого України по справах Європейського суду з прав людини (стор. 5), Секретаріату Кабінету Міністрів України, засвідчено звуження трудових прав працівників та порушення прав профспілок, невідповідність Конституції України та міжнародним нормам.
Проте, законопроект Урядом був схвалений.
Позивач зазначає, що відповідно до § 38 Регламенту Кабінету Міністрів України в одноденний строк погоджуються - проекти актів Кабінету Міністрів з питань запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і ліквідації їх наслідків (крім проектів актів про утворення урядових комісій з розслідування причин виникнення надзвичайних ситуацій), з інших питань, пов'язаних із виникненням загрози життю та/або здоров'ю населення, з невідкладних питань, пов'язаних з проведенням операції Об'єднаних сил, та з питань обороноздатності держави.
На підставі цієї норми позивач робить висновок, що законопроект «Про працю» не підлягає під такий строк погодження.
Надалі також зазначається у позові, що згідно з абзацом двадцять другим пункту 1 частини 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних та економічних відносин.
Позивач наголошує, що згідно з ст. 8 Закону України «Про соціальний діалог» узгоджувальні процедури здійснюються з метою врахування позицій сторін, вироблення компромісних узгоджених рішень під час розроблення проектів нормативно-правових актів.
Звертається увага, що законопроект був надісланий всім заінтересованим органам раніше, ніж СПО об'єднань профспілок.
Позивач зазначає, що у п. 4.2. Генеральної Угоди на 2019-2021 зазначено, що під час розроблення проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів сторони домовилися здійснювати узгоджувальні процедури у порядку, визначеному в додатку 5 до Угоди, та не допускати їх порушення.
У Додатку 5, як зазначає позивач, чітко прописана процедура узгодження, а саме: головний розробник надсилає у процесі розроблення проекти актів профспілковій Стороні та Стороні роботодавців із зазначенням строку подання пропозицій і зауважень.
Строк встановлюється відповідно до вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, визначених для центральних органів виконавчої влади.
У разі, коли головний розробник в листі зазначає менший, ніж визначено Регламентом Кабінету Міністрів України, строк розгляду проекту акта, він зобов'язаний вказати причину та характер терміновості його розгляду, пріоритетності та строків виконання завдань, установлених актами законодавства, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем'єр-міністра України.
Проекти актів розглядаються профспілковою Стороною та Стороною роботодавців у визначений головним розробником строк.
Отже, як зазначає позивач, під час розроблення проекту головним розробником не було надіслано завчасно проект Закону України «Про працю» для розгляду та погодження.
Також, як зазначає позивач, у супровідному листі Міністерства економіки, торгівлі та сільського господарства України 24.12.2019 р. № 3801-05/56057-07 не вказано причину та характер терміновості його розгляду, пріоритетності та строків виконання завдань.
Крім того, внаслідок протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України, як регуляторного органу, було порушено права, в тому числі і Позивача, щодо надання пропозицій стосовно даного проекту регуляторного акту відповідно до вимог ст. 9 та ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині неоприлюднення проекту Закону України «Про працю», як проекту регуляторного акту, у визначені цим законом строки.
Позивач зазначає, що 28 грудня 2019 року вказаний законопроект на підставі подання Кабінету Міністрів України (в порядку законодавчої ініціативи) було зареєстровано у Верховній Раді України за № 2708 (https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511 =67833).
Відтак, позивач просить задовольнити позов.
Позиція відповідачів.
Відповідач надав відзив на позовну заяву (т.1), в якому просить відмовити у задоволенні позову.
Перш за все відносно питань оприлюднення проекту звертає увагу, що параграфом 70 Глави 2 Розділу 6 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМ України від 18.07.2007 № 950, передбачено, що саме на центральний орган виконавчої влади, яким розроблено проект, покладається обов'язок здійснювати всі процедурні дії, визначені Регламентом. При цьому, Регламентом не передбачено, що інформація про оприлюднення проекту має бути включена до переліку документів, які подаються розробником до Уряду.
З посиланням на Закон України «Про Кабінет Міністрів України» відповідач звертає увагу, що законодавчо визначено як суб'єктів, які здійснюють розробку проектів законів, які подаються Урядом до ВР України, так і перелік документів, які мають бути підготовлені та подані розробником відповідного проекту.
Даний проект закону був підготовлений Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, який є головним розробником законопроекту.
Вказаний проект був розроблений на виконання Програми діяльності Уряду, схваленої постановою ВР України від 04.10.2019 № 188-ІХ та Указу Президента України від 20.09.2019 № 713/2019 із строком розроблення та внесення до ВР України до 01.01.2020.
Враховуючи наведене, проект попередньо схвалений 27.12.2019 із дорученням розробнику доопрацювати проект за участі Спільним представницьким органом репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні Федерація профспілок України та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.
Проект при цьому супроводжувався відповідними документами, довідкою про погодження, протоколом узгодження позицій.
Відповідач вважає, що позовна заява не містить належних мотивувань того, що відповідачем допущено бездіяльність.
Водночас, КМ України звертає увагу на те, що листом від 04.03.2020 № 06/05-112 (55082) Головою Верховної Ради України було направлено Прем'єр-міністру України перелік урядових законопроектів, які вважаються відкликаними у зв'язку із достроковим припиненням повноважень попереднього складу КМ України, серед яких проект закону України «Про працю».
Процесуальні дії, вчинені у справі.
Ухвалою судді від 04.02.2020 позовну заяву залишено без руху у зв'язку з наявними недоліками.
Ухвалою судді від 21.02.2020 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі. Вирішено розглядати справу за правилами загального провадження та призначено дату проведення підготовчого засідання. Цією ж ухвалою відмовлено позивачу у задоволенні клопотання про залучення до участі у справі в якості третіх осіб - Верховної Ради України та Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.
У підготовчому засідання 18.06.2020 постановлено ухвалу про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті.
В останнє судове засідання 21.10.2020 представники позивача не з'явилися. У той же час, після закінчення судового засідання 30.09.2020 представником позивача була отримана повістка про виклик на 21.10.2020. Станом на час проведення судового засідання 21.10.2020 від позивача (його представників) не надходило повідомлень про причини неприбуття у судове засідання 21.10.2020, будь-яких поважних причин неявки у судове засідання суду не повідомлено. Враховуючи наведене та положення п. 1 ч. 3 ст. 205 КАС України розгляд справи завершено без участі представників позивача. При цьому, судом прийнято до уваги, що у судовому засіданні 30.09.2020 представник позивача не заперечував щодо розгляду справи в порядку письмового провадження.
У судовому засіданні 21.10.2020 проголошено вступну та резолютивну чистини рішення суду.
Встановлені судом обставини.
Так, у даному випадку учасниками справи не заперечується та не спростовується, водночас підтверджується наявними у справі доказами, що проект Закону України «Про працю» розроблений на виконання Програми діяльності Уряду, схваленої постановою ВР України від 04.10.2019 № 188-ІХ та Указу Президента України від 20.09.2019 № 713/2019 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції» із строком розроблення та внесення до ВР України до 01.01.2020.
Розробником цього законопроекту є Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (далі - Міністерство).
Вказаний проект Закону спрямований Міністерством на адресу Уряду із супровідним від 24.12.2019 (вх. КМУ від 26.12.2019).
Разом із проектом Закону, супровідним листом та доданими до нього матеріалами на адресу Уряду спрямована і пояснювальна записка, відповідно до якої розробник погодив, що проект Закону України "Про працю" стосується соціально-трудової сфери та потребує проведення консультацій репрезентативних всеукраїнськими об'єднаннями профспілок та організацій роботодавців на національному рівні, а також з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.
Проект акту погоджено без зауважень Міністерством соціальної політики України, із зауваженнями, які частково враховані Міністерством фінансів України та Міністерством юстиції України.
Вказаний проект Закону схвалений КМ України на засіданні 27.12.2019, що підтверджується витягом з протоколу № 32.
З цього протоколу вбачається, що на засіданні КМ України були присутні: Голови Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні Осовий В.Г., заступник Голови Біленький С.Л., Голова спільного представницького органу незалежних профспілок В.Рой.
При цьому, вирішено доручити Мінекономіки за участю Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні та Уповноваженого з прав людини доопрацювати проект з урахуванням обговорення та разом із Секретаріатом КМ оформити законопроект відповідно до регламентних вимог.
Вказаний законопроект 28.12.2019 одержано Верховною Радою України.
Реєстраційний номер 2708. Відповідальний комітет: Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів.
Надалі, як вже зазначалося, листом від 04.03.2020 № 06/05-112 (55082) Головою Верховної Ради України було направлено Прем'єр-міністру України перелік урядових законопроектів, які вважаються відкликаними у зв'язку із достроковим припиненням повноважень попереднього складу КМ України, серед яких проект Закону України «Про працю».
Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України (ст. 93 Конституції України).
За висновком Конституційного Суду України (рішення від 13.01.2009 у справі № 1-рп/2009) положення частини першої статті 93 Конституції України передбачають вичерпний перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи на початковій стадії законодавчого процесу - ініціювання законопроекту шляхом внесення його на розгляд Верховної Ради України.
Розроблення проекту закону, за висновком КСУ, є окремим видом діяльності, що передує стадії подання (внесення) законопроекту, і, таким чином, не стосується безпосередньо суб'єктів, визначених у частині першій статті 93 Конституції України.
Розуміння змісту визначеного у статті 93 Основного Закону України права законодавчої ініціативи Конституційним Судом України закріплено у Рішенні від 28.02.2018 № 2-р/2018 у справі N 1-1/2018, в якому, зокрема, вказано, що процедура розгляду проекту закону реалізується шляхом його внесення до парламенту, а на певних стадіях законодавчого процесу - шляхом внесення пропозицій до нього.
Реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів.
Слід додати, що законопроект, внесений до Парламенту, по своїй суті є офіційною пропозицією про прийняття, зміну або скасування законодавчого акту.
Головним розробником, як зазначалося, є Міністерство, а відтак, з наведеного слід зробити висновок, що само по собі розроблення законопроекту головним розробником, схвалення КМ України і внесення його до Парламенту, не створює обставин, які б могли свідчити про порушення прав чи інтересів позивача, оскільки є реалізацією відповідними розробниками своїх функцій, а КМ України - конституційної процедури, яка до її кінцевої реалізації у вигляді набрання чинності Законом не створює наслідків у вигляді практичної реалізації норм цього Закону чи впливу на права чи свободи позивача. У разі ж прийняття Закону та набрання ним чинності, визначені суб'єкти звернення до Конституційного Суду України, не позбавлені права ставити питання щодо дотримання конституційних вимог відносно процедури прийняття Закону.
У свою чергу слід додати, що відповідно до положень статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно ж до положень статті 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.
Відповідно, організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України» (далі - «Закон»).
В силу конституційних приписів безпосередньо на КМ України покладено обов'язок розробки лише проекту закону про Державний бюджет України.
Між тим, Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України (ч. 3 ст. 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).
Відповідно до положень ст. 19 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.
Відповідно до § 3 Регламенту («Взаємодія з громадськістю») Кабінет Міністрів залучає до прийняття рішень з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, всеукраїнські профспілки, їх об'єднання та всеукраїнські об'єднання організацій роботодавців.
У даному випадку, проект закону був наданий до СПО із супровідним Міністерства від 24.12.2019 (т.1, а.с. 8) з проханням погодити в одноденний термін.
У той же час з матеріалів засідання СПО від 28.12.2019 вбачається, що СПО приймав участь на етапі попереднього обговорення Мін'юстом проекту закону та СПО було надано висновки про його невідповідність Конвенціям МОП, ратифікованим Україною.
Крім того, з вищезгаданого протоколу засідання КМ України вбачається, що під час обговорення проекту закону були присутні Голова та заступник Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні, Голова спільного представницького органу незалежних профспілок, які висловлювали свою позицію щодо внесеного законопроекту, чим було забезпечено, враховуючи також обмежений час підготовки законопроекту, можливість участі в обговоренні під час процедури проходження законопроекту у ВР України, дотримання вимог § 3 Регламенту («Взаємодія з громадськістю»), п. 4 § 18 Регламенту (щодо участі профспілок у засіданні КМУ), пункт 7 § 33 Регламенту (щодо надання відповідних матеріалів профспілкам), абз. 22 п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», на який посилається позивач, відносно того, що КМ України виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних та економічних відносин, а також та ст. 8 Закону України «Про соціальний діалог», якою, крім іншого, не визначено певних строків проведення головним розробником узгоджувальних процедур.
Додатково, що стосується строків узгодження та посилання позивача у зв'язку з цим на § 38 Регламенту, слід зазначити, що в цьому випадку враховується невідкладність питань - терміновість, пріоритетність та визначені строки підготовки, які у даному випадку, як вже зазначалося - були стислими (у період з 20.09.2019).
При цьому, як вже зазначалося, проект закону із супровідними матеріалами був оприлюднений на офіційному вебсайті ВР України, чим забезпечено доступ всіх зацікавлених осіб до його тексту та можливість його обговорення.
Слід додати, що відповідно до положень § 70 Регламенту законопроекти, що вносяться у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради, готуються Мін'юстом, іншими центральними органами виконавчої влади з дотриманням вимог, передбачених Регламентом Верховної Ради України, главами 2 - 5 розділу 4 цього Регламенту, та з урахуванням особливостей, передбачених цією главою.
Відповідно до пунктів 1 та 2 § 33 («Головний розробник, розробник та заінтересовані органи») глави 2 («Процедура підготовки») розділу 4 («Підготовка проектів актів Кабінету Міністрів») Регламенту головним розробником проекту акта є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів. Розробниками проектів актів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.
Як вже зазначалося, вказані положення застосовуються до правил розробки (підготовки) законопроектів відповідно до § 70 Регламенту.
Відповідно до п. 5 § 33 глави 2 розділу 4 Регламенту проект підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами.
Відповідно до п. 7 § 33 Регламенту під час підготовки проекту з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.
Відповідно до п. 7 § 33 Регламенту проект акта надсилається розробником заінтересованим органам, які зобов'язані його погодити у визначений у супровідному листі строк.
Відповідно до п. 1 § 42 Регламенту саме розробник, а не власне КМ України, організовує громадське обговорення проектів актів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов'язків громадян, а також проектів, які передбачають надання пільг, переваг окремим суб'єктам господарювання, делегування функцій, повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, зокрема, організаціям недержавної форми власності.
Відповідно до п. 1 § 48 Регламенту проекти актів вносяться на розгляд Кабінету Міністрів, зокрема, головними розробниками - міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади.
Центральні органи виконавчої влади забезпечують підготовку та подання відповідному міністрові матеріалів (виступів) до таких проектів актів для їх представлення на засіданні Кабінету Міністрів.
У свою чергу, відповідно до положень § 49 Регламенту ("Порядок внесення"), положення якого також поширюються на питання підготовки законопроектів, проект акта разом з додатками до нього, підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту, візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує, та вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом.
Таким чином, виконання процедурних питань підготовки проекту, до його схвалення КМ України, покладеться саме на головного розробника законопроекту, який і виконує функції щодо власне підготовки проекту, залучення до цих процесів зацікавлених осіб, їх повідомлення та надання матеріалів, визначення строків погодження, акумулювання пропозицій, узгодження позицій та наявних зауважень, що завершується поданням до КМ України нормативно визначеного пакету документів, до якого не залучається інформація.
У даному випадку, як вже неодноразово зазначалося, розробником проекту Закону України «Про працю» є Міністерство економіки, торгівлі та сільського господарства України.
При цьому, як вже зазначалося, відповідно до висновку Конституційного Суду України, розроблення проекту закону є окремим видом діяльності, що передує стадії подання (внесення) законопроекту, і, таким чином, не стосується безпосередньо суб'єктів, визначених у частині першій статті 93 Конституції України.
Відтак, оскільки Міністерство не є відповідачем у справі, відповідно відсутні підстави для оцінки виконання цих функцій Міністерством та, відповідно, власне і КМ України, на якого виконання таких функцій не покладено, у зв'язку з чим, відповідно, відсутні підстави для висновку про протиправність дій КМ України у цьому аспекті, тобто в частині процедурних претензій позивача відносно підготовки законопроекту до його внесення на засідання КМ України, функції щодо чого виконувались іншою особою, - не відповідачем.
Між тим, суд також хотів би звернути увагу на таке.
Відповідно до ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.
Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим.
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (постанова Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі №800/301/16).
У свою чергу, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних.
Це особливо стосується гарантій, закріплених ст. 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею (див. рішення у справі «Принц Ліхтенштейну Альберт-Адам ІІ проти Німеччини» (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany) [ВП], заява №42527/98, п. 45), у п. 54 рішення у справі "Креуз проти Польщі (Kreuz v. Poland, заява №28249/95)".
Слід додати, що відповідно до положень пунктів 3 та 4 ч. 1 ст. 5 КАС України способами судового захисту, крім іншого, є: визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Виходячи з наведеного та завдань адміністративного судочинства, для ефективного поновлення порушеного права необхідно, щоб існував чіткий зв'язок між правопорушенням і способом захисту.
Тобто, метою заявлених позовних вимог має бути усунення перешкод у здійсненні права, а її досягненням - визначений спосіб захисту, який би вичерпував себе.
Водночас відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем шляху захисту способам, визначеним у законодавстві, є підставами для відмови в задоволенні позову.
У свою чергу, відповідно до висновку, сформованому у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №802/2474/17-а, відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
У даному випадку, позов заявлений до КМ України як політичного органу, який у даному випадку реалізував свої конституційні повноваження у формі внесення на розгляд ВР України відповідного законопроекту, що не створює жодних правових наслідків для позивача та не може порушувати його права чи інтереси, а обраний спосіб захисту по суті є втручанням у здійснення конституційних повноважень цього органу, який за таких обставин може нести лише політичну відповідальність.
З урахуванням наведеного, суд не вбачає підстав для висновку про допущення відповідачем порушень прав чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин в аспекті заявлених позивачем вимог, які б до того ж були б вагомими та значимими для цілей задоволення позову щодо визнання протиправними дій та визнання протиправною бездіяльності відповідача, та які б зумовлювали виникнення обов'язку у відповідача відкликати законопроект, відносно наявності якого позивач не навів жодної норми права, навіть у випадку, як би він до цього часу знаходився на розгляді ВР України, що вже входить до сфери конституційних повноважень суб'єктів законодавчої ініціативи та законодавця.
Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог та підстав позову, заявлених позивачем (ч. 2 ст. 9 КАС України), системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для висновку про допущення відповідачем юридично значимих та вагомих порушень прав чи інтересів позивача в контексті заявлених підстав позову, а відтак, підстави для задоволення позову відсутні та у задоволенні позову слід відмовити у повному обсязі. В контексті останнього суд додатково акцентує увагу на тому, що вищезгаданий законопроект відкликаний.
Враховуючи положення ст. 139 КАС України підстави для відшкодування судового збору відсутні.
Керуючись положеннями статей 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 251, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
У задоволенні позову - відмовити у повному обсязі.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 КАС України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 292, 293, 295, 296 КАС України з урахуванням положень п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України.
Головуючий суддя О.А. Кармазін
Судді В.П. Катющенко
Т.О. Скочок
Повний текст рішення суду складений та підписаний 27.10.2020.