15 вересня 2020 року Справа № 160/2199/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіБоженко Н.В.
за участі секретаря судового засіданняТрошиної А.С.
за участі:
представника позивача представника відповідача Шклярук Д.С. Павлюк М.Г.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Дніпровська міська рада про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу уповноваженими особами, -
До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Дніпровська міська рада, в якій позивачка з урахуванням уточнень та зменшення позовних вимог (том 1, а.с. 194-206, том 2 а.с. 56) просила:
- визнати протиправною та скасувати Постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами у розмірі 472300,00 грн. №ОМС-ДН 3846/1705/НП/СПТД/ФС, винесену Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 Інспекцією з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради 27 січня 2020 року.
Позовні вимоги обґрунтовані незаконністю дій відповідача з проведення перевірки й складання акту інспекційного відвідування, у зв'язку з безпідставністю її призначення та порушення порядку проведення, а винесена Інспекцією з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради постанова про накладення штрафу на думку позивача, підлягає скасуванню, як протиправна. Позивача не було повідомлено про проведення інспекційного відвідування та 21.11.2019 року ФОП ОСОБА_1 знаходилась за офіційною юридичною адресою АДРЕСА_1 , направлення на проведення інспекційного відвідування було відправлено поштою після фактичного виїзду інспекторами праці на місце здійснення ФОП ОСОБА_1 господарської діяльності, вже після направлення Акту про неможливість проведення інспекційного відвідування та вимоги про надання документів. Нежитлове приміщення №5, розташоване за адресою АДРЕСА_2 використовується також ОСОБА_2 для ведення господарської діяльності на підставі договору позички нерухомого майна № 01/12 від 01.10.2017 року, при цьому в документах про проведення відповідачем перевірки зазначено адресу АДРЕСА_2 , проте не уточнено саме щодо якого об'єкта нерухомого майна здійснюється перевірка, уповноваженні особи могли навідатись не до позивача, а до інших суб'єктів господарської діяльності, які здійснюють діяльність за тією ж адресою. Службові посвідчення не були пред'явлені. Позивачка зауважила, що станом на момент проведення інспекційного відвідування на офіційному сайті Держпраці Нової форми Акту проведення інспекційного відвідування до нового порядку № 823 Міністерством політики та направлення на її проведення затверджено не було. Таким чином, оскільки форми Акту та письмових Вимог інспекторів праці затверджено Наказом "Про затвердження форм документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, зайнятість та працевлаштування інвалідів», який розроблений та затверджений у відповідності до Постанови № 295, яку Шостим апеляційним адміністративним судом було скасовано, а нової форми Акті та Вимог Держпраці чинним законодавством не розроблено та Мінсоцполітики не затверджено, зазначені Акти та Вимога винесені з порушенням норм чинного законодавства. Тому, враховуючи п. 14 Постанови Кабінету міністрів України № 823 від 21 серпня 2019 р., позивачка мала право не допустити інспекторів до проведення інспекційного відвідування та не надавати документи, витребувані відповідачем вимогою № ОМС-ДН3846/1705/НД від 21.11.2019 року, що передбачено, ст. 10 Закону України № 877-V. Крім того, зазначила, що висновки відповідача в акті перевірки не відповідають обставинам справи, а допущенні у направленні на проведення інспекційного відвідування, та в акті помилки, зокрема, зазначено ідентифікаційний номер фізичної особи платника податків та інших зобов'язань - НОМЕР_1 , який не відповідає ідентифікаційному номеру об'єкту проведення перевірки ФОП ОСОБА_1 свідчить про неналежність таких документів. В вимозі відповідачем витребувані документи, які виходять за межі перевірки. Постанова про накладення штрафу винесена ні центральним органом виконавчої влади, а начальником виконавчого органу місцевого самоврядування, додатково до постанови про накладення штрафу не було винесено припису, який передбачений ст. 265 КЗпП України. Також, з 02.02.2020 року норми Кодексу законів про працю України в частині ст. 265 пом'якшують відповідальність позивача, то має застосовуватись зворотня дія закону у часі та, відповідно, застосування положень ст. 265 КЗпП діючої станом на сьогодні. Таким чином, постанова про накладення штрафу підлягає скасуванню.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року позовну заяву ФОП ОСОБА_1 було залишено без руху.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 березня 2020 року вищезазначену позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження по справі №160/2199/20 за даною позовною заявою, судом ухвалено здійснювати розгляд даної справи за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 березня 2020 року заяву про забезпечення позову - задоволено частково (том 1 а.с. 56-58).
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2020 року зупинено провадження у справі до завершення обмежувальних протиепідемічних заходів (карантину).
16 квітня 2020 року та 31 липня 2020 року на електрону адресу суду надійшли від представника відповідача відзив на позовну заяву та уточнену позовну заву, в якому просив суд відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування своєї позиції зазначив, що інспекція вжила всіх заходів для належного проведення інспекційного відвідування та повідомлення позивача про таке відвідування, а також про розгляд справи про накладення штрафу. Постанова про накладення штрафу винесена у відповідності до вимог чинного законодавства та не може бути визнана протиправною.
05 травня 2020 року позивачкою подано відповідь на відзив, в якому зауважила, що перевірку ФОП ОСОБА_1 здійснено за наказом Інспекції з питань праці від 02 вересня 2019 року на підставі листа інспекції з питань благоустрою від 22.03.2019 року № 3/4 -229. В свою чергу, п.2 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлює, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону. Так, статтею 6 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначені підставами для здійснення позапланових заходів. Однак, вказаною нормою такої підстави на проведення перевірки як повідомлення інспекції з питань благоустрою щодо незадовільного стану вхідної групи та відсутності куточку споживача у суб'єкта господарювання не передбачено (том 1 а.с. 230-233).
21 травня 2020 року представник відповідача надав до суду заперечення на відповідь на відзив, в яких зазначили, що пунктом 5 Порядку встановлено, що здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823 (далі - Порядок № 823) визначено перелік підстав, на яких проводяться інспекційні відвідування, зокрема, за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань виключно з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту (п.п. 3 п. 5 Порядку № 823). Зважаючи на вищевикладене, правовою підставою інспекційного відвідування було рішення керівника органу контролю, джерелом якого була інформація, зазначена Інспекцією з питань благоустрою Дніпровської міської ради листом (вх. № 9/232 від 25.03.2019).
03 червня 2020 року до суду від представника позивача подані письмові пояснення в яких зазначено, зокрема, що повідомлення інспекції з питань благоустрою не є, правомірною підставою для проведення відповідачем перевірки, в тому числі лист Інспекції з питань благоустрою не свідчить про порушення з боку позивача трудового законодавства при здійсненні господарської діяльності, а також підтримано правову позицію викладену в позовній заяві.
Представником третьої особи - Дніпровської міської ради пояснення по справі до суду не надано.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2020 року поновлено провадження у справі та призначено підготовче засідання.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року закрито підготовче засідання та призначено справу до розгляду по суті у той самий день (а.с. том 2 а.с. 61), в судовому засіданні оголошено перерву до 15 вересня 2020 року.
15 вересня 2020 року у судовому засіданні представник позивача підтримав доводи позовної заяви просив її задовольнити повному обсязі з підстав викладених в уточненій позовній заяві та відповіді на відзив.
Представник відповідача проти задоволення позову з підстав викладених у відзиві на позовну заяву, уточнену позовну заяву та запереченнях.
Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи, відеозапис, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини справи та надав їм правову оцінку.
На підставі наказу Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради від 02 вересня 2019 року № 476-ОД та направлення від 20.11.2019 року № 8/7-138 у відповідності до п.п. 3 п. 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823 (далі - Порядок № 823) призначено інспекційне відвідування з 21 листопада 2019 року щодо додержання вимог законодавства про працю з питань оформлення трудових відносин ФОП ОСОБА_1 ( НОМЕР_1 ) за період з 01.01.2019 по 01.09.2019 року за адресою реєстрації: АДРЕСА_3 , фактичне місце здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_4 (магазин продовольчих товарів « ІНФОРМАЦІЯ_1 ») (том 1 а.с. 129,139).
21 листопада 2019 року Інспекцією з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради винесена вимога про надання/поновлення документів № ОМС-ДН3846/1705/НД, якою зобов'язано ФОП ОСОБА_1 надати відповідачу визначені в ній документи в строк до 28.11.2019 року, яка направлена на адресу АДРЕСА_3 .
Крім того, 21 листопада 2019 року Інспекцією з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради, складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування № ОМС-ДН 3846/1705/НП, у зв'язку з відсутністю об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцем знаходження (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування) (том 1 а.с. 147-149).
Відповідно до відповіді ФОП ОСОБА_1 на вимогу № ОМС-ДН3846/1705/НД від 21.11.2019 року повідомила, що не має об'єктивної причини та законодавчої підстави надати Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради копії запитуваних у вимозі від 21.11.2019 року документів, відсутні правові підстави для проведення інспекційного відвідування, винесення актів, оскільки їх форми ще не затвердженні новим Наказом Мінсоцполітики, а порядок проведення інспекційних відвідувань затверджений постановою КМУ № 295, яка скасована постановою суду. Тому ФОП ОСОБА_1 під час здійснення інспекторами праці інспекційного відвідування має усі правові підстави не допустити інспекторів до об'єкту відвідування (том 1 а.с. 152-155).
28 листопада 2019 року Інспекцією з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради, складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування № ОМС-ДН 3846/1705/НП, у зв'язку з ненаданням інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містить інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, завірених об'єктом відвідування копій або витягів (том 1 а.с. 169-171).
23 грудня 2019 року Інспекцією з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ОМС-ДН3846/1705/НП/СП на 27 січня 2020 року та повідомлено позивачку про розгляд справи про накладення штрафу (том 1 а.с. 176-177, 178-183).
Листом від 15 січня 2020 року ФОП ОСОБА_1 на лист від 24 грудня 2020 року повідомила, що інспекцією з питань праці та зайнятості населення безпідставно витребовуються документи, зазначені у вимозі про надання документів № ОМС-ДНЗ846/1705/НД у зв'язку з тим, що у відповідності до Кодексу законів про працю, інспекція з питань праці та зайнятості населення на підставі п.п. 3 та 5 Порядку № 823 зазначених як підстави проведення інспекційного відвідування, має право витребовувати лише документи які підтверджують відсутність неоформлених трудових відносин, а саме трудові договори, накази про прийняття працівників на роботу та повідомлення про прийняття працівників на роботу. Також, станом на момент проведення інспекційного відвідування на офіційному сайті Держпраці оприлюднено Акт інспекційного відвідування, затверджений Наказом, який розроблений відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295, яка була скасована Шостим апеляційним судом 14.05.2019 року. Нової форми Акту проведення інспекційного відвідування Міністерством політики станом на проведення інспекційного відвідування та направлення на її проведення стверджено не було, відповідно й Держпрацею не опубліковувалось. Тому, у відповідності до п. 14 діючого порядку затвердженого наказом № 823, під час проведення інспекційного відвідування об'єкт відвідування має право не допускати до проведення інспекційного відвідування у разі, якщо на офіційному веб-сайті Держпраці не оприлюднено рішення Мінсоцполітики про затвердження форми акта інспекційного завідування.
27 січня 2020 року Інспекцією з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради було винесено постанову про накладення штрафу на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 у розмірі 472 300,00 грн. на підставі абз. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП України, юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини (недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю створення перешкод у її проведенні), при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини (фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівників на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків) у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення (том 1 а.с. 10-11).
Позивач не погодившись із вказаною постановою про накладення штрафу звернулась до суду із вказаним позовом.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.
Повноваження, правові відносини суб'єктів владних повноважень та суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства про працю, питання нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, відповідальність за порушення законодавства про працю врегульовуються ст. 265 КЗпП України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері у сфері господарської діяльності», Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019р. №823 у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин - 09.12.2019р. (далі - Порядок №823), Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013р. №509 (далі - Порядок №509), також ч.3 ст.34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Так, у відповідності до вимог ч.3 ст.34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад, крім повноважень, визначених пунктом «б» частини першої цієї статті, належать: 1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством; 2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.
Відповідно до п.2 Порядку №823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів. Заходи контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються інспекторами праці виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, дотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад) у формі, визначеній абзацом першим цього пункту.
Пунктом 3 Порядку №823 визначено, що інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов'язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).
Відповідно до п.1.3 Положення про Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради Інспекція у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України, актами Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, рішеннями міської ради та її виконавчого комітету, розпорядженнями міського голови, цим Положенням та іншими нормативними актами.
Враховуючи вищевикладене, Інспекція є виконавчим органом Дніпровської міської ради, яка наділена повноваженнями на проведення перевірок суб'єктів господарювання з питань додержання законодавства про працю.
Перевіряючи правомірність та законність дій та рішень Інспекції, з урахуванням підстав, за якими позивач пов'язує їх незаконність та скасування постанови, суд виходить з наступного.
Приписами ч.2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, Верховний Суд у Постанові від 19.09.2018 р. у справі № 804/2956/17 зауважив, що під час надання оцінки рішенню (припису) посадової особи територіального органу Держпраці за наслідками позапланової перевірки, окрім правомірності, власне вимог цього рішення/припису (з огляду на правовий статус Держпраці та її територіальних органів), важливим є з'ясувати, серед іншого, дотримання процедури проведення цієї позапланової перевірки. У такому контексті слід зважити на те, на якій підставі призначено цю перевірку (тобто, чи є відповідний розпорядчий документ на проведення позапланової перевірки, чи погоджено проведення позапланової перевірки з Держпраці (з огляду на вимоги закону про необхідність такого погодження), що було предметом перевірки, чи оформлено відповідні документи на проведення позапланової перевірки (як от направлення), чи ознайомлений суб'єкт господарювання про проведення позапланової перевірки з її предметом, відтак чи були законні підстави не допускати посадову особу до перевірки.
Положеннями ст.259 КЗпП України встановлено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою КМУ за №96 від 11.02.2015р. (надалі - Положення №96), одним із основних завдань Держпраці є реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб, реалізація державної політики у сферах промислової безпеки та охорони праці.
Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за №877-V від 5.04.2007р. (надалі - Закон №877-V) визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до ст.1 Закон №877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (надалі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
З огляду на зазначене, Держпраця є органом державного нагляду (контролю) у розумінні Закон №877-V.
Під час здійснення планової перевірки Держпраця повинна діяти у відповідності до вимог Закону №877-V.
За правилами ч.15 ст.4 Закон №877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) та Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), (надалі - Методика), були затверджені постановою КМУ «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)», за №342 від 10.05.2018р. (надалі - Постанова №342).
Із виданням Кабінетом Міністрів України Постанови №342 були докорінно змінені підходи до розроблення органами державного нагляду (контролю) критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, та затверджена уніфікована форма акта, що складається за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка за структурою, формою та змістом відрізняється від форми, що була затверджена постановою КМУ «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)» за №752 від 28.08.2013р. (надалі - Постанова №752).
Уніфікована форма акта, яка була затверджена Постановою №752, була скасована Постановою № 342, оскільки вказана постанова була визнана такою, що втратила чинність.
Частиною 4 ст.7 КАС України встановлено, що у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
Суд зазначає, що відсутність вказівки у постанові Кабінету Міністрів України №342 від 10 травня 2018 року про строки розроблення та затвердження уніфікованих форм актів не є наслідком відсутності обов'язку органів державного нагляду (контролю) у приведенні своїх нормативно-правових актів у відповідність до вимог нової методики.
Отже, суд вважає за необхідним зазначити, що органи державного нагляду (контролю), можуть здійснювати перевірки тільки у разі затвердження та оприлюднення у встановленому Законом порядку уніфікованих форм актів, що відповідають новій Методиці. При цьому, ті органи, які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку відповідні уніфіковані форми актів втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Разом з цим, на час проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 Держпраця не затвердила та не оприлюднила у встановленому Закон №877-V порядку уніфіковану форму акта, що відповідає новій Методиці, яка була затверджена Постановою №342.
За правилами ст.10 Закон №877-V, суб'єкту господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), серед іншого, надано право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:
- державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;
- органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Відповідачем доказів затвердження та оприлюднення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду на час проведення перевірки позивача не надав.
Тобто, порушення органом контролю порядку призначення та/або проведення заходу/перевірки не породжує для суб'єкта господарювання обов'язку щодо допуску посадових осіб органу контролю до перевірки, як і не породжує обов'язку виконувати вимоги такого органу, які пов'язані з призначенням перевірки.
Вказані правові висновки викладенні у постановах від 22.07.2020 №280/4367/19, від 05.02.2020 року у справі №335/12240/19(2-а/335/239/2019) Третього апеляційного адміністративного суду, у постанові від 20.11.2019 року у справі № 540/1990/19 П'ятого апеляційного адміністративного суду.
Вищезазначене дає підстави для висновку, що відповідачем (суб'єктом владних повноважень) порушено принцип "належного урядування", згідно якого ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, при цьому, помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Так, Європейським судом з прав людини у п. 71 Рішення по справі "Рисовський проти України" від 20.10.2011 (Заява N 29979/04) зазначено наступне:" 71. Принцип "належного урядування, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), п. 73). … Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява N 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява N 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року). …".
Крім того, суд зауважує, до відповідальності згідно абзацу сьомого частини другої статті 265 КЗпП України, особу може бути притягнуто у разі, якщо таке порушення допущено одночасно з додержанням таких умов: при проведенні перевірки, та з питань порушень, зазначених в абзаці другому частини другої статті 265 КЗпП України.
Однак, в розглянутому спорі проведення перевірки не відбулось, а порушення зазначені в абзаці другому частини другої статті 265 КЗпП України - не виявлені, обґрунтованих доказів щодо їх наявності судом не встановлено, в тому числі і із відеозапису, який досліджений в судовому засіданні.
Порушення законодавства про працю повинно бути встановлено інспектором Управління Держпраці під час інспекційного відвідування, а лист Інспекції з питань благоустрою не є належним доказом про порушення позивачем саме трудового законодавства та підставою для призначення інспекційного відвідування відповідно до п. 5 Порядку № 823.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 08.09.2020 року у справі №300/2407/19.
При цьому, згідно оспорюваної постанови, Інспекція безальтернативно застосувало максимальну суму штрафу, передбачену абз.7 ч.2 ст.265 КЗпП України у розмірі 472 300,00 грн, без належних та допустимих доказів саме створення перешкод позивачем при проведенні перевірки.
Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 КАС України та частини 1 статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» №3477-IV від 23.02.2006, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Згідно п.53 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Суханов та Ільченко проти України» від 26.09.2014, першим і найголовнішим правилом статті 1 Першого протоколу є те, що будь-яке втручання державних органів у право на мирне володіння майном має бути законним і повинно переслідувати легітимну мету в інтересах суспільства. Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним по відношенню до переслідуваної мети. Іншими словами, має бути забезпечено справедливий баланс між загальними інтересами суспільства та обов'язком захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідного балансу не буде досягнуто, якщо на відповідну особу або осіб буде покладено особистий та надмірний тягар.
Легітимною метою вважається національна та громадська безпека, запобігання злочинам або заворушенням, забезпечення економічного добробуту, захист здоров'я і моралі, прав і свобод інших осіб, захист репутації, запобігання розголошення конфіденційної інформації, підтримка авторитету та безсторонності суду, контроль за користуванням майном відповідно до суспільних інтересів, забезпечення сплати податків, чи інших зборів або штрафів.
Згідно п.47,49 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Україна-Тюмень» проти України» (Ukraine-Tyumen v.Ukraine) від 22.11.2007, заява 22603/02, стаття 1 Першого протоколу містить три чітких норми: «перша норма, викладена в першому реченні першого пункту, є загальною за своєю природою та закріплює принцип мирного володіння майном; друга норма, що міститься в другому реченні першого пункту, стосується позбавлення власності та містить умови такого позбавлення; третя норма, викладена в другому пункті, визнає право Договірних держав, серед іншого, здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів.... Ці норми не є окремими, а є пов'язаними між собою. Друга та третя норми стосуються певних випадків, за яких допускається втручання в право на мирне володіння майном, та, отже, їх слід тлумачити в світлі загального принципу, викладеного в першій нормі.
Постанова фактично носить фіскальний характер, та є прийнятою з порушенням принципу пропорційності, зокрема без дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші проти України від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Таким чином, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок доказування в спорі покладається на відповідачів, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.
Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Враховуючи вищевикладене, позовні вимоги фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 підлягають задоволенню, оскільки відповідачем не доведено правомірність прийняття рішення, що є предметом оскарження та прийняте рішення не відповідає ч.2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Розподіл судових витрат здійснено згідно ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись ст. ст. 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позовну заяву фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_5 ; РНОПП НОМЕР_2 ) до Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради (49000, м.Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 75; код ЄДРПОУ 41169207), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Дніпровська міська рада (49000, м.Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 75; код ЄДРПОУ 26510514) про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу уповноваженими особами - задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради №ОМС-ДН 3846/1705/НП/СПТД/ФС від 27 січня 2020 року, якою накладено на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 штраф у розмірі 472 300, 00 гривень.
Стягнути з Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради (49000, м.Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 75; код ЄДРПОУ 41169207) за рахунок бюджетних асигнувань на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_5 ; РНОПП НОМЕР_2 ) судовий збір у розмірі 4 723,00 гривень (чотири тисячі сімсот двадцять три гривні 00 копійок).
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст рішення суду складений 25 вересня 2020 року.
Суддя Н.В. Боженко