22 жовтня 2020 року справа № 580/971/20
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого-судді Паламаря П.Г., розглянувши адміністративну справу за правилами загального позовного провадження у порядку письмового провадження за позовом управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до закладу дошкільної освіти комбінованого типу ясла-садок №31 Калинка Черкаської міської ради, третя особа - департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду,
До Черкаського окружного адміністративного суду звернулося управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (18029, м. Черкаси, вул. Прикордонника Лазаренка, 1, далі - позивач) з позовом до закладу дошкільної освіти комбінованого типу ясла-садок №31 Калинка Черкаської міської ради (18015, м. Черкаси, вул. Митницька, 59, далі - відповідач), в якому просить застосувати заходи реагування у вигляді повної зупинки експлуатації закладу дошкільної освіти комбінованого типу (ясла-садок) №31 Калинка Черкаської міської ради, шляхом знеструмлення електроживлення та припинення експлуатації об'єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
26.03.2020 суд прийняв позовну заяву до розгляду та ухвалив проводити розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження, без виклику сторін.
14.05.2020 ухвалами суду залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, а також здійснено перехід зі спрощеного позовного провадження до розгляду справи за правилами загального позовного провадження та призначив підготовче засідання.
08.09.2020 ухвалами суду продовжено строк проведення підготовчого провадження у справі та закрито підготовче провадження.
27.07.2020 протокольною ухвалою суд відмовив у задоволенні клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач у позовній заяві вказує, що на підставі наказу управління ДСНС у Черкаській області №234 від 11.12.2019 провідним інспектором Черкаського міськрайонного відділу управління ДСНС України у Черкаській області лейтенантом служби цивільного захисту Коноваленко Вікторією Сергіївною проведено позапланову перевірку закладу дошкільної освіти комбінованого типу (ясла-садок) №31 «Калинка» Черкаської міської ради. В результаті здійсненої позапланової перевірки сформовано акт позапланової перевірки №723 від 17.12.2019, яким зафіксовано ряд порушень суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки. Позивач вказує, що в результаті виявлених порушень подальша експлуатація закладу дошкільної освіти комбінованого типу (ясла-садок) №31 «Калинка» Черкаської міської ради створює пряму та/або опосередковану загрозу життю та /або здоров'ю людей. Згідно з ч. 2 ст. 68 Кодексу Цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Відповідач проти позову заперечив, надавши до суду відзив на позовну заяву в якому зазначив щодо усунення порушень законодавства. Порушення, які не усунуті, потребують значного фінансування з бюджету міста, оскільки передбачають виготовлення проектно-кошторисної документації, виконання монтажних та ремонтних робіт, зокрема: оснащення закладу системами автоматичної пожежної сигналізації та оповіщення людей про пожежу на об'єкті; проведення вогнегасної обробки дерев'яних конструкцій горищних приміщень; закупівля та забезпечення працівників закладу освіти засобами індивідуального захисту (промисловими і фільтрованими протигазами, респіраторами). Зазначає, що не відноситься до суб'єктів господарювання, а є бюджетним, неприбутковим закладом освіти. Щодо виявлених порушень, а саме встановлення автоматичної пожежної сигналізації та системи оповіщення про пожежу передбачено з метою вчасного виявлення займання, тобто вже існуючої пожежі, а сама система пожежної сигналізації у займанні вогню безпосередньої участі не приймає. Інші виявлені порушення можуть викликати труднощі з ліквідацією пожежі у випадку загорання з інших причин, однак не є такими, що можуть призвести до виникнення пожежі. З вказаних підстав у задоволенні позову просив відмовити.
Третьою особою надано до суду пояснення, що частина недоліків виявлених під час перевірки та зафіксованих актом позапланової перевірки № 723 від 17.12.2019 відповідачем усунуто самостійно, а частина знаходиться на стадії усунення в наслідок виділення коштів Черкаською міською радою та заключення відповідних договорів. Вказано, застосування заходів реагування у вигляді повної зупинки експлуатації закладу освіти шляхом знеструмлення електроживлення та припинення експлуатації об'єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки є крайньою мірою, яка порушує принцип пропорційності порушення і покарання та призведе до значних негативних наслідків для статутної діяльності закладу освіти.
У зв'язку з неявкою сторін у судове засідання, розгляд справи здійснено у письмовому провадженні.
Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.
На виконання наказу управління ДСНС України у Черкаській області від 11.12.2019 №234, у період з 16 по 17 грудня 2019 року посадовою особою позивача проведено позапланову перевірку до закладу дошкільної освіти комбінованого типу ясла-садок №31 Калинка Черкаської міської ради результати якої оформлені актом від 17.12.2019 № 723 та виявлено 6 порушень відповідачем вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, зокрема:
- приміщення ЗДО не обладнано сертифікованою автоматичною пожежною сигналізацією;
- допускається застосування опорядження (облицювання) стін на шляхах евакуації з матеріалів з вищою пожежною небезпекою, ніж Г2,В2, Д2, Т2;
- не проведено вогнегасну обробку дерев'яних конструкцій горищних приміщень;
- не надано акт проведення прихованих робіт щодо прокладання електропроводів за підвісною стелею;
- не забезпечено всіх працівників засобами індивідуального захисту, а саме промисловими протигазами з коробками, які захищають від дії аміаку (з розрахунку 1 протигаз (засіб індивідуального захисту) на одну особу та додатково два відсотки загальної кількості працюючого персоналу). Не допускати зберігання на робочих місцях протигазів термін придатності яких вийшов та тих протигазів, які не пройшли перевірку;
- не забезпечено всіх працівників засобами індивідуального захисту, органів дихання від зброї масового знищення з розрахунку 1 фільтрувальний протигаз та 1 респіратор на одну особу та додатково 2 відсотки загальної кількості працюючого персоналу. Не допускати зберігання на робочих місцях протигазів термін придатності яких вийшов та тих протигазів, які не пройшли перевірку.
Вищевказані обставини стали підставою для звернення Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до суду з даним позовом до закладу дошкільної освіти комбінованого типу ясла-садок №31 Калинка Черкаської міської ради про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду шляхом знеструмлення електроживлення та припинення експлуатації до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
Судом встановлено, що відповідачем усунуто виявлені позивачем порушення, що підтверджується документами наданими позивачем:
-договір про закупівлю притивогазів і фільтрів № 34/20 від 15.06.2020;
-надано схеми прокладання проводів за підвісною стелею, надано фотознімки (а.с. 62), з яких вбачається, що у приміщеннях вказане облаштування демонтовано;
-договір про надання послуг № 33/20 від 15.06.2020 щодо обробки дерев'яних конструкцій горищних приміщень;
-договір на виконання проектно-кошторисної документації щодо встановлення автоматичної системи пожежної сигналізації №35/20 від 15.06.2020 та 91/20 щодо опорядження (облицювання) стін та стелі горючими матеріалами з вищою пожежною небезпекою ніж Г2, В2, Д2 та Т2.
Вирішуючи спір по суті суд зазначає, що правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V.
Статтею 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Частиною сьомою статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності регулює та визначає Кодекс цивільного захисту України.
Статтею 67 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: - здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; - складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; - звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
З аналізу вищевказаних правових норм вбачається, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, орган державного нагляду (контролю): складає або припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу або звертається до адміністративного суду з відповідним позовом щодо повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць.
Як встановлено судом із матеріалів справи, виявлені позивачем порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки стали підставою для звернення до суду з даним позовом щодо застосування до закладу дошкільної освіти комбінованого типу ясла-садок №31 Калинка Черкаської міської ради заходів реагування у сфері державного нагляду у вигляді зупинки експлуатації житлового будинку шляхом знеструмлення електроживлення та припинення експлуатації до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, що на думку суду свідчить про застосування позивачем відносно відповідача крайнього заходу.
Суд наголошує на тому, що поняття загрози життю та здоров'ю є оціночним. При обранні виключного заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд судом має ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Вирішуючи спір, суд враховує, що відповідач є освітнім закладом, який здійснює суспільно важливу діяльність.
Разом з цим, суд звертає увагу, що згідно абзацу 1 частини п'ятої статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Згідно частин 1-3 статті 3 Господарського кодексу України під господарською діяльністю у цьому Кодексі розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.
Господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку, є підприємництвом, а суб'єкти підприємництва - підприємцями. Господарська діяльність може здійснюватись і без мети одержання прибутку (некомерційна господарська діяльність).
Діяльність негосподарюючих суб'єктів, спрямована на створення і підтримання необхідних матеріально-технічних умов їх функціонування, що здійснюється за участі або без участі суб'єктів господарювання, є господарчим забезпеченням діяльності негосподарюючих суб'єктів.
Відповідно до ч. 1 ст. 55 Господарського кодексу України суб'єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
Таким чином, системний аналіз господарського законодавства вказує на те, що суб'єктами господарського права слід вважати тільки тих осіб, які мають особливий правовий статус та безпосередньо здійснюють господарську діяльність у сфері суспільного виробництва, яка спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність, при цьому незалежно від мети здійснення такої діяльності - досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку (підприємницька) або без такої мети (некомерційна господарська діяльність).
Постановою Вищого господарського суд України від 15.03.2011 у справі №03/2073 визначено, що відповідно до ст. ст. 2, 55 Господарського кодексу України, учасниками відносин у сфері господарювання є, зокрема, суб'єкти господарювання - учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством. Суб'єктами господарювання є, зокрема, господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку; громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані відповідно до закону як підприємці.
Суд враховує, що відповідач є закладом освіти і не здійснює господарської діяльності. Фінансування відповідача здійснюється Черкаською міською радою і усунення виявлених порушень залежить від наявності фінансування на вказану мету.
Суд наголошує, що Черкаською міською радою рішенням від 13.08.2020 №2-5989 внесено зміни до міського бюджету міста та здійнено розподіл коштів зокрема на ремонт будівлі і влаштування пожежної сигналізації в ДНЗ №31 на підставі якого заключено відповідні договири, а тому частина виявлених позивачем порушень, які не створюють безпосередню загрози життю та здоров'ю людей знаходиться на стадії усунення.
За вказаних обставин, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є необґрунтованими, а позов таким, що не підлягає до задоволення.
Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Керуючись ст. ст. 6, 9, 14, 77, 139, 241-246, 255, 295 КАС України, суд,
У задоволенні позову відмовити повністю.
Копію рішення направити особам, які беруть участь у справі.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення суду. Якщо в судовому засіданні оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя П.Г. Паламар