Справа № 420/7822/19
23 жовтня 2020 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Тарасишиної О.М., за участю секретаря судового засідання Сидорівського С.А., розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» (місцезнаходження: 65003, м. Одеса, вул. Церковна, 29; код ЄДРПОУ 05471158) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (місцезнаходження: 03057, м. Київ, вул. Смоленська, 19; код ЄДРПОУ 39369133) про визнання протиправними та скасування постанов від 26.11.2019 року № 2531, № 2532, -
21 грудня 2019 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправними та скасування постанов від 26.11.2019 року № 2531, № 2532.
Ухвалою від 23.12.2019 року відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін за наявними у справі матеріалами, призначено судове засідання для розгляду справи по суті на 22.01.2020 року.
Ухвалою одеського окружного адміністративного суду від 23.12.2019 року у задоволенні заяви Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» про вжиття заходів забезпечення позову відмовлено.
14.01.2020 року за вх.№1439/20 від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву.
08.01.2020 року за вх.№588/20 від представника відповідача надійшла заява із запереченнями проти розгляду справи за правилами спрощеного провадження, у якій ухвалою суду від 22.01.2020 року, яка занесена до протоколу судового засідання, відмовлено.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22.01.2020 року зупинено провадження у справі № 420/7822/19 до набрання законної сили рішеннями у справах №420/4866/19 за позовом Акціонерного товариства “Одеська ТЕЦ” до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов від 02.07.2019 року № 1325, 1326 та № 420/6610/19 за позовом Акціонерного товариства “Одеська ТЕЦ” до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови від 24.10.2019 року № 2244.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 26.08.2020 року призначено судове засідання для вирішення питання щодо поновлення провадження у справі на 03.09.2020 року.
У судовому засіданні 03.09.2020 року провадження у справі поновлено, відкладено судове засідання на 21.09.2020 року, яке було перенесено на 25.09.2020 року у зв'язку із перебуванням головуючого судді на лікарняному.
23.09.2020 року за вх.№38623/20 від представника позивача надійшли додаткові письмові пояснення.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25.09.2020 року вирішено розгляд справи за позовом Акціонерного товариства “Одеська ТЕЦ” до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов від 26.11.2019 року № 2531, № 2532 проводити в порядку загального позовного провадження, призначено підготовче засідання на 13.10.2020 року.
07.10.2020 року за вх.№41613/20 від представника позивача надійшли письмові пояснення.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 року закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті на 20.10.2020 року.
У судове засідання 20.10.2020 року представник позивача не з'явився. 13.10.2020 року за вх.№42523/20 від представника позивача надійшло клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження. У судовому засіданні за участі представника відповідача судом було вирішено продовжити подальший розгляд справи у порядку письмового провадження у зв'язку із постановою КМ України №641 від 22.07.2020 року (у редакції Постанови КМУ №956 від 13.10.2020 року) та Наказом Голови Одеського окружного адміністративного суду №22-ОС/Д/С від 20.10.2020 року з метою недопущення розповсюдження інфекції.
Таким чином, на підставі ст.205 КАС України справу розглянуто у порядку письмового провадження з урахуванням обмежень постанови КМ України №641 від 22.07.2020 року (у редакції Постанови КМУ №956 від 13.10.2020 року), враховуючи, що всі докази та пояснення було надано сторонами під час підготовчого провадження у справі.
В обґрунтування позовних вимог та у письмових поясненнях представник позивача вказує, що 26.11.2019 року на підставі проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на предмет виконання інших постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг було застосовано штрафні санкції та зобов'язано Акціонерне товариство «Одеська ТЕЦ» вчинити дії шляхом винесення постанов № 2531, № 2532. Позивач не погоджується із вказаними постановами та вважає їх протиправними, оскільки:
по-перше, питання правомірності постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1325 та №1326 від 02.07.2019 року було предметом судового оскарження у справі №420/4866/19, за наслідком розгляду якої у апеляційному провадженні встановлено протиправність п.1, 2 вказаних постанов. За таких умов, проведення перевірки для встановлення факту виконання постанов №1325 та №1326 є безпідставним, а висновок щодо наявності порушення, яке полягає у невиконанні вказаних постанов, - протиправним;
по-друге, постанова №2244 від 24.10.2020 року, на підставі якої проведено позапланову перевірку, складено Акт №388 та винесено Постанову № 2531, за результатами розгляду судової справи №420/6610/19 визнана протиправною та скасована;
по-третє, по суті встановлених порушень, викладених у постанові №2531, позивач вказав, що на виконання вимог постанови №1325 Товариством було направлено листи із необхідною інформацією, оприлюднено у встановленому порядку інформацію на офіційному сайті позивача. Формальні доводи стосовно відсутності у листі посилання на виконання постанови або встановлення нових фактів та порушень, які вже були перевірені під час первинної перевірки, позивач вважає необґрунтованими. В частині неотримання частково звітності та інших документів позивач вказав, що вона надавалась під час проведення перевірки у травні 2019 року, або тимчасово відсутня у зв'язку із викраденням документів минулим керівництвом;
по-четверте, по суті встановлених порушень, викладених у постанові №2532, позивач вказав, що на виконання вимог постанови №1326 Товариством було сформовано та направлено у повному обсязі визначену документацію. В частині неотримання частково звітності та інших документів позивач вказав, що вона надавалась під час проведення перевірки у травні 2019 року, або тимчасово відсутня у зв'язку із викраденням документів минулим керівництвом;
по-п'яте, підстави для зобов'язання позивача надати додаткові документи, визначені у пунктах 2 постанов №2531, №2532, відсутні, адже всі можливі документи позивачем вже було надано, а про неможливість надання інших документів повідомлено та надано підтверджуючі документи.
14.01.2020 року за вх.№1439/20 від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, у якому представник Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не погоджується із позовними вимогами, а оскаржувані постанови вважає правомірними та обґрунтованими, оскільки:
по-перше, ліцензіатом були порушені строки виконання відповідних рішень, тому підстави вважати, що Акціонерним товариством «Одеська ТЕЦ» було виконано вимоги Постанови НКРЕКП №1325 у повному обсязі, відсутні;
по-друге, визначена у постановах №1325 та №1326 інформація позивачем у встановленому порядку надана не була, а правопорушення, визначені в Актах перевірки №388 та №389 та постановах №2531 та №2532, відповідають фактичним обставинам.
Розглянувши матеріали справи, всебічно та повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, суд дійшов наступного.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
За правилами предметної підсудності встановленими ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (п. 1 ч. 1).
За таких обставин суд дійшов висновку про підсудність позовної заяви Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» Одеському окружному адміністративному суду.
Судом встановлено, що Відділом НКРЕКП у Одеській області було проведено планові перевірки дотримання АТ «Одеська ТЕЦ» умов та правил здійснення ліцензованої діяльності по виробництву теплової та електричної енергії, за результатами яких було складено Акти від 07 червня 2019 №197 та №198, та прийнято постанови від 02 липня 2019 року №1325 «Про накладення штрафу на АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» за порушення ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання» та №1326 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, необхідність усунення порушень та здійснення заходів регулювання» (Т.1 а.с.15-24).
Згідно постанови від 02.07.2019 №1325 накладено штраф в розмірі 1 700 000, 00 грн.;
зобов'язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» у строк до 01 серпня 2019 року надати до НКРЕКП відомість про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії за формою, наведеною в додатку 2 до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії;
зобов'язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» забезпечити публікацію на своєму веб-сайті в мережі Інтернет річної фінансової звітності за 2017 - 2018 роки, обов'язково перевіреної незалежним аудитором, про що у строк до 10 серпня 2019 року повідомити НКРЕКП та Відділ НКРЕКП у Одеській області з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів;
зобов'язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» у термін до 15 вересня 2019 року надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП у Одеській області документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП;
зобов'язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» у строк до 15 вересня 2019 року надати до НКРЕКП; - звітність за формою № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії» за липень 2015 року, липень - грудень 2017 року, - звітність за формою № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб'єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії» за II - III квартали 2017 року, - фінансову звітність за І - III квартали 2015 року та за 2015 рік, за І - III квартали 2016року та за 2016рік, за І - III квартали 2017року, за III квартал 2018року;
зобов'язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» у строк до 15 вересня 2019року надати до Відділу НКРЕКП у Одеській області: - звітність за формою № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії» за січень - грудень 2015 року, за січень - грудень 2016 року, за січень - грудень 2017 року, - звітність за формою № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб'єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії» за І - IV квартали 2015 року, за І, III та IV квартали 2016року, за І - III квартали 2017року, - фінансову звітність за III квартал 2017 року та за 2017рік, за III квартал 2018 року.
Відповідно до п. 1 резолютивної частини постанови від 02.07.2019 року № 1326 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» було накладено штраф в розмірі 34 000,00 грн.
Відповідно до п. 2 резолютивної частини постанови від 02.07.2019 року № 1326 зобов'язано АТ «Одеська ТЕЦ» у термін до 01 вересня 2019 року усунути:
порушення підпункту 17 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо оприлюднення на власному веб-сайті та в засобах масової інформації в порядку, встановленому законодавством, інформації щодо тарифу на виробництво теплової енергії та його зміни. Формування та виконання інвестиційної програми з виробництва теплової енергії та іншої інформації відповідно до Закону України «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення»;
порушення підпункту 23 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо створення ліцензіатом відповідальних підрозділів та систем захисту від зовнішнього втручання в інформаційні мережі та системи управління.
Також вказаною постановою зобов'язано АТ «Одеська ТЕЦ» у термін до 15 вересня 2019 року надати до НКРЕКП у Одеській області:
документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП;
копії фінансової звітності за 9 місяців 2017 року, за 2017 рік та за 9 місяців 2018 року у паперовому вигляді;
звіти за формою № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) за І - IV квартали 2015 року, за І, III та IV квартали 2016року, за І - III квартали 2017року, звіти за формою № 1-НКРЕ (місячна) за 2015-2017 роки помісячно.
У зв'язку із невиконанням у встановлений строк вказаних постанов 24.10.2019 року та 05.11.2019 року було вирішено провести позапланові виїзні перевірки виконання вимог постанов №1325 та №1326 (Т.1 а.с.25-26).
25.10.2019 року за №410 та 06.11.2019 року за №411 було видано посвідчення на проведення позапланової перевірки (Т.1 а.с.27-29).
15.11.2019 року було проведено відповідні перевірки, на підставі яких складено Акти №388 (Т.1 а.с.46-56) та №389 (Т.1 а.с.57-64).
Відповідно до Акту позапланової перевірки від 15.11.2019 року № 388 встановлено порушення AT «Одеська ТЕЦ» підпункту «б» пункту 2.2 Ліцензійних умов щодо обов'язку ліцензіата при проваджені господарської ДІЯЛЬНОСТІ з виробництва електричної енергії виконувати рішення НКРЕКП v строки, встановлені відповідним рішенням, а саме:
абзацу першого підпункту 1 пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частині надання у строк до 01 серпня 2019 року до НКРЕКП відомість про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії за формою, наведеною в додатку 2 до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії;
абзацу другого підпункту 1 пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частини у строк до 01 серпня 2019 року забезпечити публікацію на своєму веб-сайті в мережі Інтернет річної фінансової звітності за 2017 рік, обов'язково перевіреної незалежним аудитором;
абзацу третього підпункту 1 пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частині надання у строк до 15 вересня 2019 року до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП у Одеській області документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП;
абзацу четвертого пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частині надання у строк до 15 вересня 2019 року до НКРЕКП фінансову звітність за І - III квартали 2015 року та за 2015 рік, за І - Ш квартали 2016 року таза 2016 рік, за І - III квартали 2017 року, за Ш квартал 2018 року;
підпункту 2 пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частині надання у строк до 15 вересня 2019 року до Відділу НКРЕКП у Одеській області фінансову звітність за ПІ квартал 2017 року та за 2017 рік, за III квартал 2018 року.
Відповідно до Акту позапланової перевірки від 15.11.2019 року № 389 встановлено порушення АТ «Одеська ТЕЦ» порушення щодо виконання рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме виконання вимог Постанови НКРЕКП від 02 липня 2019 № 1326 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, необхідність усунення порушень та здійснення заходів державного регулювання» в повному обсязі, а саме Ліцензіатом не направлено в установлені терміни необхідну інформацію, документи та звітність до НКРЕКП та до Відділу НКРЕКП в Одеській області, а саме: копії фінансової звітності за 9 місяців 2017 року, за 2017 рік та за 9 місяців 2018 року та звіти за формою № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) за І - IV квартали 2015 року, за І, III та IV квартали 2016року, за І - III квартали 2017року, звіти за формою № 1-НКРЕ (місячна) за 2015-2017 роки помісячно на паперових носіях та копії первинної документації, що підтверджують витрати на собівартість (паливо, електроенергія, вода) за 2015-2018 роки».
Не погоджуючись із вказаними висновками та встановленими порушенням позивачем було 21.11.2019 року за №01/06-1425 направлено письмові пояснення до акту перевірки №388 (Т.1 а.с.65-68) та за №01/06-1426 - письмові пояснення до акту перевірки №389 (Т.1 а.с.69-71).
Відповідно до резолютивної частини постанови від 26.11.2019 року №2531 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, ухилення від виконання рішення НКРЕКП та здійснення заходів державного регулювання» прийнято наступне рішення:
п. 1 накладено штраф в розмірі 170 000,00 грн.;
п. 2 зобов'язано АТ «Одеська ТЕЦ» у строк до 27.12.2019 року надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП в Одеській області належним чином завірені копії документів, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах за формами № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії» та № 6-НКРЕ - енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб'єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії» за 2015-2018 роки, що подані до НКРЕКП.
п. 3 Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики спільно із Департаментом ліцензованого контролю за результатами розгляду наданих документів, зазначених у пункті 2 постановляючої частини цієї постанови, та відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуга підготувати проект рішення щодо коригування Акціонерному товариству «Одеська ТЕЦ» структури тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію). У разі неподання документів, зазначених у пункті 2 постановляючої частини цієї постанови, у визначений термін Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо коригування Акціонерному товариству «Одеська ТЕЦ» структури тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію) на суму невикористаних коштів, отриманих від провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії за період діяльності 2015-2018 роки (Т.1 а.с.72-75).
Відповідно до резолютивної частини постанови від 26.11.2019 року 2532 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та внесення змін до постанови НКРЕКП від 02.07.2019 року №1326» прийнято наступне рішення:
п. 1 накладено штраф в розмірі 34 000, 00 грн.
п. 2 унесено до пункту 2 постанови НКРЕКП від 02.07.2019 № 1326 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, необхідність усунення порушень та здійснення заходів державного регулювання» такі зміни:
абзац шостий виключити;
у зв'язку з цим абзаци сьомий та восьмий вважати відповідно абзацами шостим та сьомим;
абзац сьомий виключити;
доповнити трьома новими абзацами такого змісту:
«до 27 грудня 2019 року: надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП в Одеській області звіти за формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) за МУ квартали 2015 року, 1, ПІ та IV квартали 2016 року, І-ІІІ квартали 2017 року, звіти за формою № 1-НКРЕ за 2015-2017 роки помісячний; надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП у Одеській області документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП» (Т.1 а.с.76-77).
Не погоджуючись із постановами від 26.11.2019 року № 2531, № 2532 позивач звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із даним позовом.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу, її норми є нормами прямої дії, а тому органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
Відповідно до ст. 1 Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно ст.3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
За приписами ст.14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
Приписами ст.19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора. Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:1) вимагати від суб'єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов'язкові до виконання суб'єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб'єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб'єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п'яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб'єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
Відповідно до ст.22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", суб'єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України "Про електроенергетику", "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про засади функціонування ринку електричної енергії України", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Посадові особи суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
Отже, зі змісту вказаних правових приписів вбачається, що метою здійснення діяльності Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. В свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.
Верховний Суд у постанові від 14.11.2019 року по справі №640/18796/18 сформував правовий висновок, який відповідно до ст. 242 КАСУ, підлягає застосуванню, а саме:
«Конституція України у частині другій статті 19 закріплює правило, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади (у даному випадку НКРЕКП) здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом". Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів».
В першу чергу, суд зазначає, що питання правомірності постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1325 та №1326 від 02.07.2019 року було предметом судового оскарження у справі №420/4866/19, за наслідком розгляду якої у апеляційному провадженні встановлено протиправність п.1, 2 вказаних постанов. Судове рішення від 15.11.2019 року (Т.1 а.с.78-91) постановою апеляційного суду від 11.06.2020 року скасовано в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними та скасування п.п. 3, 4 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 02.07.2019 року №1325 та п. 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 02.07.2019 року №1326.
В цій частині ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні позову Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправними та скасування рішень - відмовлено.
В іншій частині рішення суду першої інстанції - залишено без змін, судове рішення набрало законної сили 11.06.2020 року.
У постанові від 11.06.2020 року суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що накладення на позивача стягнень згідно оспорюваних постанов відбулось непропорційно виявленим порушенням, без урахування фінансового становища підприємства, без належного аналізу діяльності Ліцензіата на підставі даних первинних і бухгалтерських документів, а також без жодних обґрунтувань необхідності застосування максимально можливих розмірів штрафів, із застосуванням норм закону, який не діяв на момент вчиненого порушення і який збільшує відповідальність Ліцензіата у відповідній сфері діяльності, без забезпечення Ліцензіату можливості усунути виявлені порушення і надати певні пояснення з приводу його діяльності, на підставі висновків актів перевірки, які прямо суперечать доводам контролюючого органу.
Таким чином, після скасування п.1, 2 постанов №1325 та №1326 необхідність виконання вказаних приписів виключається, а тому проведення перевірки стану їх виконання та накладення санкцій у вигляді штрафу та зобов'язання надати документацію (звіти) втрачає нормативне та фактичне підґрунтя. За логічно-формальним підходом суд констатує, що застосування негативного примусового механізму правового впливу не може вважатись обґрунтованим у разі скасування фактичної підстави його застосування. Скасування положень п.1, 2 постанов №1325 та №1326 нівелює правові наслідки таких норм у майбутньому, навіть у разі, якщо на момент проведення перевірок 15.11.2019 року та прийняття постанов 26.11.2019 року постанови №1325 та №1326 були чинні. На момент розгляду даної справи та аналізу актуального стану застосування до позивача штрафних санкцій та зобов'язання надати документи суд встановив, що процесуальні та документальні підстави для прийняття постанов №2531 та №2532 відсутні.
Згідно ч.4 ст.78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
При цьому, суд також звертає увагу, що постанова від 26.11.2019 року №2531 прийнята за висновком проведення перевірки, ініційована постановою №2244 від 24.10.2020 року (Т.1 а.с.26).
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.12.2019 року у справі №420/6610/19, залишеним в силі згідно Постанови П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2020 року, визнано протиправною та скасовано Постанову від 24.10.2019 року №2244 «Про проведення позапланової перевірки АТ «Одеська ТЕЦ».
У судовому рішенні від 18.12.2019 року суд вказав, що що оскаржувана постанова про проведення позапланової перевірки прийнята з посиланням на п. 4 ч. 7. ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
Ліцензіат не погодився із прийнятою НКРЕКП 02.07.2019 року постановою №1325, скористався наданим йому правом на оскарження відповідно до ст. 55 Конституції України.
Конституція України має найвищу юридичну силу, поряд з іншими нормативними актами, та містить норми прямої дії, відповідно право на оскарження в суді рішень органів державної влади не може бути обмежене та не допускається.
А проведення позапланової перевірки з приводу перевірки виконання постанови НКРЕКП від 02.07.2019 року № 1325 щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планової перевірки АТ «Одеська ТЕЦ» під час провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, до моменту вирішення спору щодо оскарження постанови НКРЕКП від 02.07.2019 року № 1325, порушує право Ліцензіата (АТ «Одеська ТЕЦ») на оскарження рішень Регулятора (НКРЕКП), право гарантоване ст. 55 Конституції України, ст. 6 Конвенції з прав людини та основоположних свобод, та свідчить про протиправність постанови НКРЕКП від 24 жовтня 2019 року №2244.
Судом встановлено, що проведення перевірки виконання постанови суб'єкта владних повноважень, яка, в той же час, є предметом оскарження у судовому порядку, є недопустимим в силу порушення права особи на належне оскарження акта індивідуальної дії.
Таким чином, постанова №2531 від 26.11.2019 року є необґрунтованою не лише з підстав відсутності правопорушення, яке підлягає перевірці, а й з підстави відсутності процесуального акту, яким ініційовано проведення перевірки.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам в контексті суті встановлених порушень суд зазначає наступне.
Як зазначає позивач та підтверджено матеріалами справи, під час перевірки в Акті №388 від 15.11.2019 року зазначено про те, що в листі від 27.06.2019 №01/06/642, яким було повідомлено про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії за формою, наведеною в додатку 2 до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, не було зазначено, що ця інформація надається на виконання постанови від 02.07.2019 року № 1325, тому не приймається як виконання вимог цієї постанови. З такою позицією комісії суд не погоджується, адже фактично вказана інформація надана, що підтверджується і самою Комісією, і документальними доказами (Т.2 а.с.35, 37), а відсутність посилання в листі на постанову НКРЕКП від 02.07.2019 року № 1325 не вказує на невиконання її з боку АТ «Одеська ТЕЦ».
Листом від 27.06.2019 року № 01/06-642 було також направлено заяву про анулювання ліцензії та заяву на отримання ліцензії з виробництва електричної енергії Додаток 1 до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії п. 1.5. (Т.1 а.с.34, 36).
АТ «Одеська ТЕЦ» надало до НКРЕКП та до Відділу НКРЕКП у Одеській області листами від 24.07.2019 №01/06-723 (Т.1 а.с.40) та №01/06-722 (Т.1 а.с.41) скріншот сторінки «Публікації» веб-сайту Ліцензіата. Комісією з перевірки було зазначено в Акті № 388, що при здійсненні моніторингу офіційного веб-сайту встановлено, що оприлюднена річна фінансова звітність за 2017 та 2018 роки (Т.1 а.с.43-45).
Заслуговує уваги також та обставина, що у різні періоди позивачем на вимогу суб'єкта владних повноважень надавались письмові документи, визначені у переліку, наданому до суду (Т.1 а.с.31-33). Факт їх надання також підтверджується змістом рішення суду у справі №420/4866/19.
Вказані обставини у оскаржуваних постановах відображені та оцінені не були.
При цьому суд зауважує, що п.п. 3, 4 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 26.11.2019 року №2531 встановлено обов'язок Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики спільно із Департаментом ліцензійного контролю на підставі розгляду наданих документів, зазначених у п. 2 постановляючої частини цієї постанови, та відповідно до п.п. 1, 13 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" підготувати проект рішення щодо коригування структури тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію). Визначено порядок дій у разі не подання документів, вказано Департаменту ліцензійного контролю повідомити Фонд державного майна України про наявні порушення та відсутність первинної документації відповідно до вимог чинного законодавства України на АТ "Одеська ТЕЦ".
Таким чином, відповідні вимоги Регулятора є підставою для вчинення певних дій Департаментом із регулювання відносин у сфері енергетики, пов'язані із розглядом і вирішенням певних питань у майбутньому, мають організаційно-зобов'язуючий характер для Департаменту і не породжують жодних безпосередніх правових наслідків для позивача, а тому в цій частині постанова не підлягає скасуванню.
За сукупністю викладених обставин, беручи до уваги те, що фактичні підстави для проведення перевірок, за результатом яких винесено оскаржувані постанови, у судовому порядку визнані протиправними та скасовані, а наведені під час перевірки доводи та пояснення позивача не знайшли обґрунтованого відображення у актах перевірки та постановах, суд дійшов висновку про часткове задоволення позову шляхом визнання протиправними та скасування п.1, 2 Постанови від 26.11.2019 року №2531 «Про накладення штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, ухилення від виконання рішення НКРЕКП та здійснення заходів державного регулювання» та Постанови від 26.11.2019 року №2532 «Про накладення штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, та внесення змін до постанови НКРЕКП від 02.07.2019 року №1326».
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Згідно положень ст. 75 КАС України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. При цьому в силу положень ст. 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок доказування в спорі покладається на відповідача орган публічної влади, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.
Відповідно до ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Оцінивши кожен доказ, який є у справі щодо його належності, допустимості, достовірності та їх достатності і взаємного зв'язку у сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає позов таким, що підлягає частковому задоволенню.
Згідно ч.1, 3 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Позивачем при поданні позовної заяви сплачено судовий збір у розмірі 4471 грн. (Т.1 а.с.5-6) за дві вимоги майнового характеру.
Отже, суд дійшов висновку про стягнення з Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (код ЄДРПОУ 39369133) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» (код ЄДРПОУ 05471158) суми сплаченого судового збору у розмірі 4471 (чотири тисячі чотириста сімдесят одна) грн., оскільки судом встановлено протиправність постанов в частині стягнення сум штрафних санкцій.
Керуючись ст. ст. 2, 6, 7, 8, 9, 10, 77, 90, 139, 205, 242-246, 250, 251, 255, 295, 297 КАС України, суд, -
Позовну заяву Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» (місцезнаходження: 65003, м. Одеса, вул. Церковна, 29; код ЄДРПОУ 05471158) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (місцезнаходження: 03057, м. Київ, вул. Смоленська, 19; код ЄДРПОУ 39369133) про визнання протиправними та скасування постанов від 26.11.2019 року № 2531, № 2532 - задовольнити частково.
Визнати протиправними та скасувати п.1, 2 Постанови від 26.11.2019 року №2531 «Про накладення штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, ухилення від виконання рішення НКРЕКП та здійснення заходів державного регулювання»
Визнати протиправною та скасувати Постанову від 26.11.2019 року №2532 «Про накладення штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, та внесення змін до постанови НКРЕКП від 02.07.2019 року №1326»
В іншій частині позовних вимог - відмовити.
Стягнути з Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (код ЄДРПОУ 39369133) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» (код ЄДРПОУ 05471158) суму сплаченого судового збору у розмірі 4471 (чотири тисячі чотириста сімдесят одна) грн.
Рішення може бути оскаржено безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів в порядку приписів ст. 295 КАС України.
Рішення набирає законної сили згідно з приписами ст. 255 КАС України.
Пунктом 15.5 розділу VII “Перехідні положення” КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.
Повний текст рішення складено та підписано 23.10.2020 р.
Суддя О.М. Тарасишина
.