Справа № 580/3803/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Білоноженко М.А.
Суддя-доповідач: Шурко О.І.
21 жовтня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Шурка О.І.,
суддів Василенка Я.М., Ганечко О.М.,
при секретарі Коцюбі Т.М.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 05.11.2019 №1222 «Про демонтаж тимчасової споруди по АДРЕСА_1 ».
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. На думку апелянта, Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності №244 не визначає обов'язку мати паспорт прив'язки для тих об'єктів, які були встановлені до затвердження вказаного Порядку.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якій зазначив, що оскільки підставою для розміщення ТС є паспорт прив'язки ТС (п. 2.1 Порядку №244) та в ході розгляду даної справи встановлено його відсутність, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що ТС по вул. В'ячеслава Чорновола, 1, м. Черкаси є самовільно встановленою.
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до копії Біржової угоди купівлі-продажу від 12.09.2008 №12938, кіоск по продажу хлібобулочних виробів (2000х3500), що розташований на земельній ділянці пл. 7,5 кв.м. по АДРЕСА_2 ) був придбаний позивачем у власність у ФОП ОСОБА_2 .
Згідно з листів Департаменту містобудування та Департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради від 12.10.2012р. №2814-ТС1 та від 17.17.2014р. №4475-ТС1 до ФОП ОСОБА_1 , Департамент містобудування не заперечує можливість розміщення кіоску. Відповідність намірів дійсна 4 місяці з дати надання висновку. При цьому, з вказаних листів вбачається, що встановлення ТС здійснюється на підставі та відповідно до паспорту прив'язки ТС, відхилення від паспорту прив'язки не допускається.
05.11.2019 Виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято рішенням №1222 «Про демонтаж тимчасової споруди по по АДРЕСА_1 ».
Відповідно до пояснювальної записки до проекту рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про демонтаж тимчасової споруди по АДРЕСА_1 », при проведенні перевірки території міста Черкаси зафіксовано факт розміщення тимчасової споруди по АДРЕСА_1 . Висновку щодо відповідності намірів розміщення тимчасової споруди на земельній ділянці по АДРЕСА_1 не надавалося та паспорт прив'язки на розміщення тимчасової споруди не оформлювався.
У зв'язку з відсутністю паспорта прив'язки ТС за вказаною адресою підготовлено проект рішення про демонтаж.
Вважаючи спірне рішення протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, дійшов висновку, що наявність затвердженого паспорта прив'язки для розміщення малої архітектурної форми була обов'язкова і до прийняття Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Наказу №244.
За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в порядку апеляційного оскарження, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів визначає Закон України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини (преамбула до Закону №2807-IV).
Благоустрій населених пунктів, згідно з визначенням, наведеним у ст. 1 Закону №2807-IV - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
За змістом ч. 1 Закону №2807-IV правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства. У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження Правил, застосовуються Типові правила.
Згідно з приписами п. 7 ч. 2 цієї ж правової норми Закону №2807-IV Правила включають порядок розміщення малих архітектурних форм.
Управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень (ст. 5 Закону № 2807-IV).
Відповідно до ч. 2 ст.10 Закону № 2807-IV до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить: 1) забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; 2) організація забезпечення на території населеного пункту чистоти і порядку, дотримання тиші в громадських місцях; 3) організація місць відпочинку для населення; 4) затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів; 5) здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо; 6) визначення місць стоянок транспортних засобів та майданчиків для паркування на об'єктах благоустрою; 7) визначення графіків роботи зовнішнього освітлення території; 8) визначення на об'єктах благоустрою місць розміщення громадських вбиралень; 9) залучення на договірних засадах коштів і матеріально-технічних ресурсів юридичних та фізичних осіб для здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; 10) визначення обсягів пайової участі власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення в утриманні об'єктів благоустрою; 11) визначення в установленому порядку розміру відшкодування юридичними та фізичними особами за забруднення довкілля та інші екологічні збитки, спричинені порушенням законодавства у сфері благоустрою та охорони навколишнього природного середовища; 12) інформування населення про здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; 13) участь у проведенні щорічного всеукраїнського конкурсу «Населений пункт найкращого благоустрою і підтримки громадського порядку»; 14) видача дозволу на порушення об'єктів благоустрою у випадках та порядку, передбачених цим Законом.
Так, Правила благоустрою м. Черкаси затверджені рішенням Черкаської міської ради від 11.11.2008 №4-688.
Водночас, спеціальним нормативно-правовим актом, який регулює спірні правовідносини є Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №244 від 21.10.2011, яким визначений механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
Згідно з п. 1.3 Порядку №244 тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Паспорт прив'язки ТС - комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС на топографо-геодезичній основі М 1:500, схему благоустрою прилеглої території (п.1.4 Порядку №244).
Відповідно до п. 1.6 Порядку №244, до повноважень виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської, районної ради та районної державної адміністрації, відноситься: затвердження своїм рішенням (розпорядженням, наказом) комплексної схеми розміщення тимчасової споруди та архітипу, що розроблені за рішенням сільської, селищної, міської, районної ради.
Підставою для розміщення ТС є паспорт прив'язки ТС (додаток 1) (п. 2.1 Порядку №244).
Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС (п.п. 2.1 та 2.2 Порядку №244) з вичерпним переліком документів, що визначені п. 2.3 Порядку №244.
Пунктом 2.4 Порядку №244 визначено, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
Пунктом 2.7 Порядку №244 визначено, що паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
Строк дії паспорта прив'язки згідно з п.2.17 Порядку №244 визначається органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або районної державної адміністрації відповідно до генерального плану, плану зонування та детального плану територій та з урахуванням строків реалізації їх положень.
Відповідно до п.п. 2.20, 2.21 Порядку №244, встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив'язки. Відхилення від паспорта прив'язки ТС не допускається.
Згідно п.п. 2.30, 2.31 Порядку №244, у разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив'язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.
Розміщення ТС самовільно забороняється.
Документація щодо встановлення ТС, видана до набрання чинності цим Порядком, дійсна до закінчення її терміну дії (п. 2.35 Порядку №244).
Приписам п. 2.31 Порядку №244 кореспондує п. 3.1.11 Правил благоустрою міста Черкаси затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 11.11.2008 № 4-688, відповідно до якого, на території міста Черкаси забороняється самовільно встановлювати об'єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски, гаражі, тощо.
Апелянт зазначає, що Порядком №244 прямо передбачено, що в разі відсутності, закінчення, анулювання паспорту прив'язки тимчасової споруди, або самовільного її встановлення, така споруда підлягає демонтажу, разом з тим, вказаний порядок не визначає обов'язку мати паспорт прив'язки для тих об'єктів, які були встановлені до затвердження вказаного Порядку.
Натомість, зазначений довід позивача не відповідає дійсності, оскільки як вірно зазначено судом першої інстанції, до 2011 року розгляд органами місцевого самоврядування питань розміщення малих архітектурних форм регламентувався, зокрема Типовими правилами розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності, затвердженими Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 13 жовтня 2000 року №227, які діяли до 02 жовтня 2006 року, а також Методичними рекомендаціями щодо встановлення порядку розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності, затвердженими Наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 14 вересня 2006 року №296.
Так, згідно з п. 2 Типових правил №227 мала архітектурна форма для здійснення підприємницької діяльності (далі - мала архітектурна форма) - невелика споруда, яка виконується із полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без улаштування фундаментів.
Пунктами 12,13,14 Типових правил №227 встановлено, що на замовлення суб'єкта підприємницької діяльності здійснюється розроблення паспорта відповідними підприємствами, установами, організаціями.
У складі паспорта виготовляється план прив'язки малої архітектурної форми та благоустрою майданчика на топографо-геодезичній основі у М 1:500, креслення фасадів об'єкта з кольоровим вирішенням у М 1:200, креслення вузлів підключення до інженерних мереж у М 1:100 (при потребі). У разі розміщення групи малих архітектурних форм виконується схема їх розміщення на топографо-геодезичній основі з прив'язкою кожного окремого об'єкта, відображенням благоустрою та інженерного забезпечення майданчика в М 1:500.
Орган містобудування та архітектури перевіряє відповідність паспорта прив'язки малої архітектурної форми державним будівельним нормам і видає суб'єкту підприємницької діяльності дозвіл на розміщення малої архітектурної форми в тижневий термін після подання до органу містобудування та архітектури документів, визначених у пункті 3.
Водночас, відповідно до положень Методичних рекомендацій №296 порядок отримання дозволу та вирішення інших питань щодо розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності як тимчасових споруд відповідно до ст. 24 Закону України «Про планування і забудову територій» (1699-14) визначається місцевими правилами забудови, розробленими і затверджених місцевими радами згідно з вимогами ст. 22 зазначеного Закону. За відсутності місцевих правил забудови відповідними радами розробляються та затверджуються як окремий нормативний акт «Правила розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності».
Малою архітектурною формою для здійснення підприємницької діяльності є невелика одноповерхова споруда, яка виконується із полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без улаштування фундаментів. Малі архітектурні форми є пересувними або стаціонарними.
Пунктами 11,13 Методичних рекомендацій №296 встановлено, що розроблення паспорта прив'язки малої архітектурної форми або внесення змін до нього здійснюється уповноваженим підприємством, установою, організацією на підставі договору, укладеного із заявником, і включає:
план прив'язки малої архітектурної форми та благоустрою майданчика (на топографо-геодезичній основі, масштаб 1:500);
креслення фасадів об'єкта з кольоровим вирішенням (масштаб 1:200);
креслення вузлів підключення до інженерних мереж (масштаб 1:100) - при потребі;
текстові матеріали з вимогами щодо естетичного вигляду та інженерного забезпечення об'єкта - при потребі.
Після подання заявником паспорта прив'язки до органу містобудування та архітектури, останній перевіряє відповідність паспорта прив'язки державним будівельним нормам і в тижневий термін видає суб'єкту підприємницької діяльності дозвіл на розміщення малої архітектурної форми разом із затвердженим паспортом прив'язки.
Отже, з аналізу наведених норм законодавства вбачався обов'язок щодо наявності паспорту прив'язки для об'єктів ТС, які були встановлені до затвердження Порядку №227.
Апелянт також зазначив, що ним вчинялися дії для усунення стану порушення земельного законодавства, а стан використання ТС по АДРЕСА_1 без переоформлення права користування земельною ділянкою виник у зв'язку з протиправною діяльністю відповідача.
Натомість, з матеріалів справи вбачається, що позивач 22.03.2016 звертався до Черкаської міської ради щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зокрема на ділянку: орієнтовною площею 0,0015 га по АДРЕСА_1 .
Відповідно до рішення Черкаської міської ради від 13.05.2016 № 2-622 «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення документацій із землеустрою» (а.с.19) позивачу було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду, зокрема на ділянку: орієнтовною площею 0,0015 га по АДРЕСА_1 . 11.05.2019 № 35918-ТС1. Позивач звернувся до управління планування та архітектури департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради щодо можливості розміщення торгівельного павільйону по АДРЕСА_3 , площею 24 кв.м., на що була підготовлена вмотивована відповідна відмова, у зв'язку з тим, що стаціонарні ТС повинні розміщуватися до будинків та інших споруд на відстані, яку слід приймати залежно від ступеня їх вогнестійкості згідно ДБН 360-92, але не менше 10м.; заборонено розміщення ТС ближче 15 метрів від вікон будівель.
Водночас, висновки щодо відповідності намірів розміщення тимчасової споруди, паспорту прив'язки на розміщення тимчасової споруди, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на проектування об'єкту по АДРЕСА_4 Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради не надавалися та не оформлювалися, з чого вбачається, що позивач не звертався до відповідача з вимогою щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, а звертався з приводу надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду.
Частиною 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
За змістом ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень п. 1 ст. 6 Конвенції, ст. 1 Першого протоколу до Конвенції та ст. 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, за позицією Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач, при прийнятті оскаржуваного рішення, діяв на підставі, у межах та у спосіб встановлений законом.
Доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими судом першої інстанції обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя: Шурко О.І.
Судді: Василенка Я.М.
Ганечко О.М.