Іменем України
15 жовтня 2020 року
Київ
справа №826/5842/15
адміністративне провадження №К/9901/4414/19, № К/9901/4957/19, № К/9901/5001/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/5842/15
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, третя особа - Військова прокуратура Південного регіону України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1 , Генеральної прокуратури України, Військової прокуратури Південного регіону України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя Бєлова Л.В., судді Безименна Н.В., Кучма А.Ю.),
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, третя особа - Військова прокуратура Південного регіону України, у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 23 березня 2015 року № 206к про звільнення ОСОБА_1 з посади військового прокурора Південного регіону України у зв'язку із припиненням трудового договору, відповідно до пункту 72 статті 36 Кодексу законів про працю;
1.2. поновити позивача на посаді Військового прокурора Південного регіону України з 23 березня 2015 року;
1.3. виплатити позивачу середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, що став наслідком незаконного звільнення з роботи;
1.4. зобов'язати Генерального прокурора України відшкодувати позивачу спричинену незаконним звільненням з роботи моральну шкоду у розмірі 20000,00 гривень;
1.5. зобов'язати Генерального прокурора України вчинити дії щодо виключення даних про позивача з Єдиного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».
1.6. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на думку позивача, у відповідача відсутні визначені законом підстави для застосування до нього заборони визначеної пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади», оскільки він не перебував на посаді керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України та інших, зазначених у пункті 8 частини першої та пункті 4 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2018 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Генеральний прокурор України при прийнятті спірного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені діючим на час вчинення оскаржуваних дій законодавством, а тому відсутні підстави для його скасування.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про задоволення позову частково.
3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 23 березня 2015 року № 206к про звільнення ОСОБА_1 з посади військового прокурора Південного регіону України у зв'язку із припиненням трудового договору, відповідно до пункту 72 статті 36 Кодексу законів про працю.
3.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді військового прокурора Південного регіону України з 23 березня 2015 року.
3.3. Стягнуто з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 845 059,20 грн.
3.4. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3.5. Задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач не довів правомірності застосування до позивача процедур, передбачених цим Законом, що зумовлює висновок про недоведеність правомірності прийняття оскаржуваного наказу з підстав у ньому зазначених.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить змінити це судове рішення у мотивувальній частині щодо висновку про належність посади, яку обіймав позивач, до визначених статтею 3 Закону України «Про очищення влади» посад, стосовно яких застосовуються заборони статтею 1 цього Закону. Вказує, що військова прокуратура Південного регіону України не є територіальним (регіональним) органом прокуратури України за своїм статусом, тому передбачені цим Законом заборони не поширюються на посаду керівника такої прокуратури. Також зазначає по те, що суд апеляційної інстанції безпідставно не застосував коефіцієнт підвищення при розрахунку належного йому до виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
5. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, Генеральна прокуратура України та Військова прокуратура Південного регіону України звернулися з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просять скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.1. В обґрунтування касаційних скарг відповідач та третя особа вказують, що суд апеляційної інстанції безпідставно не звернув увагу на те, що посада, яку позивач обіймав, за своїм правовим статусом відносилась до посад, визначених статтею 3 Закону України «Про очищення влади», тому на виконання вимог цієї правової норми його було звільнено у зв'язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 72 статті 36 Кодексу законів про працю України. Не погоджуються з визначеним судом апеляційної інстанції розміром середнього заробітку, стягнутого на користь позивача за час вимушеного прогулу.
6. Також відповідач та третя особа подали відзиви на касаційну скаргу позивача, за змістом яких висловили незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомили свою думку про правильність висновків суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, просили касаційну скаргу позивача залишити без задоволення.
7. Позивач подав відзиви на касаційні скарги відповідача та третьої особи, за змістом яких висловив незгоду з викладеними останніми в скаргах доводами та повідомив свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанцій в частині задоволення позову, просив касаційні скарги останніх залишити без задоволення.
8. Позивач подав пояснення на відзиви відповідача та третьої особи на його касаційну скаргу, в якому зазначає про помилковість доводів останніх та просить задовольнити подану ним касаційну скаргу повністю.
9. Відповідач подав пояснення на відзив позивача на його касаційну скаргу, в якому не погоджується із зазначеними позивачем у цьому відзиві доводами.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. ОСОБА_1 працював на таких посадах, зокрема
з 02 червня 2000 року по 14 січня 2011 року - першого заступника військового прокурора Південного регіону України;
з 14 січня 2011 року по 10 липня 2012 року - військового прокурора Західного регіону України;
з 12 липня 2012 року по 19 березня 2014 року - прокурора Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері;
з 20 березня 2014 року по 25 серпня 2014 року - прокурора Південного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері;
з 26 серпня 2014 року по 23 березня 2015 року - військового прокурора Південного регіону України.
11. 24 березня 2015 року з телефонної розмови із заступником Генерального прокурора України - Головним військовим прокурором позивачу стало відомо, що наказом від 23 березня 2015 року № 206к Генеральний прокурор України звільнив його із займаної посади, трудовий договір припинено на підставі пункту 72 статті 36 КЗпП України, тобто з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».
12. З наказом позивач ознайомлений 30 березня 2015 року. Підпис про отримання наказу ставити відмовився.
13. Позивач, вважаючи наказ про своє звільнення протиправним, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
14. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
16. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанції) встановлено, що адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов?язковість яких надана Верховною Радою України.
18. Ці норми збережені і у частині першій статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.
19. Відповідно до частин першої-четвертої статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент вирішення цієї справи судами першої та апеляційної інстанцій), суд при вирішенні справи керується принципом верховенством права, відповідно до якого, зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
20. Ці норми збережені й у статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.
21. За правилами частин четвертої та шостої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент вирішення цієї справи судами першої та апеляційної інстанції) у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору.
22. Аналогічні норми закріплені у частині другій статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.
23. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
24. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов?язком держави (стаття 3 Конституції України).
25. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
26. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).
27. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
28. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
29. Частиною другою статті 61 Конституції України установлено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
30. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» (далі - Закон №1682-VII).
31. Згідно із частиною першою статті 1 цього Закону, очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
32. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
33. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
34. Статтею 2 Закону № 1682-VII визначено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:
1) Прем?єр-міністра України, Першого віце-прем?єр-міністра України, віце-прем?єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;
2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;
3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;
4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;
5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;
6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв?язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;
7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;
8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв?язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;
9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб?єкта надання адміністративних послуг;
10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;
11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1 - 10 цієї частини.
35. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.
36. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
37. Підпунктом 1 пункту 2 розділу Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про очищення влади» визначено, що впродовж 10 днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині 3 статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною 1 статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
38. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов?язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
39. Згідно із частиною 1 та частиною 2 статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори України, згода на обов?язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
40. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов?язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов??язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
41. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров?я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
42. Згідно з частиною другою статті 21 та частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.
43. Відповідно до частини 1 та частини 2 статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.
44. Стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов?язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов?язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов?язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.
45. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
46. Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року «Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості» (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов?язується визначати й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.
47. Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).
48. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов?язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися.
49. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
50. Cтаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об?єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті, поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
51. Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).
52. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:
1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;
2) прецедентного права національних конституційних судів;
3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:
- «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));
- «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).
VI. Позиція Верховного Суду
53. Перевіривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
54. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
55. Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції, вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
56. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку із звільненням позивача з займаної посади військового прокурора Південного регіону України з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», пунктом 72 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України.
57. Указаний наказ прийнятий на підставі довідки про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 . При цьому підставою для видання спірного наказу про звільнення позивача з займаної посади став факт належності його до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені Законом України «Про очищення влади», на основі критеріїв, визначених цим Законом.
58. За результатами розгляду цієї справи суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованими позовні вимоги та визнав таке звільнення позивача протиправним.
59. Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції, вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
60. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» (далі - Закон №1682-VII).
61. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).
62. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
63. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
64. Системний аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв?язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу Прикінцеві та перехідні положення Закону №1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб?єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.
65. Також із аналізу цих норм вбачається, що установлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов?язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, передбачених статтею 3 цього Закону, або обіймали таку посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади.
66. Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, зокрема, в частині суперечності норм вказаного Закону приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.
67. Питання конституційності положень Закону у їх взаємозв?язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.
68. На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п?ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.
69. На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вказаного конституційного провадження не ухвалено.
70. Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 висловив правовий висновок про те, що люстрація як законодавче обмеження за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв?язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов?язані з настанням юридичної відповідальності осіб.
71. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.
72. Крім іншого, у справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов?язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об?єктивні вимоги до неї).
73. Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд вказав на те, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.
74. Верховний Суд визнав ці висновки застосовними і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 03 червня 2020 року, в якій сформулював правову позицію про те, що самого лише факту перебування осіб на визначених в Законі посадах та протягом встановленого цим же Законом строку недостатньо для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ.
75. Також у вказаному судовому рішенні Верховний Суд наголосив на необхідності врахування доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, на чому наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.
76. Крім цього, Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.
77. Водночас необхідно враховувати, що застосовані до позивача в цій справі обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.
78. Суди зобов?язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що у свою чергу означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини, як мінімальних стандартів демократичного суспільства.
79. Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні Європейського суду з прав людини, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто за своїм змістом мати характер правозаконності. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.
80. Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов?язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою. Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але, відповідно до статті 27 Віденської конвенції, держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
81. 17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п?ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.
82. У цьому рішенні Європейський суд з прав людини, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.
83. За оцінкою Європейського суду з прав людини застосування до заявників заходів на підставі Закону №1682 мало дуже серйозні наслідки для їх здатності встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).
84. У вказаній справі Європейський суд з прав людини визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. Європейський суд з прав людини зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.
85. В основу підходу Європейського суду з прав людини до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.
86. Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм критеріям, розробленим практикою Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України», Суд указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, а тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан Янукович обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
87. Європейський суд з прав людини зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан Янукович був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).
88. Європейський суд з прав людини підсумував недоведеність того, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.
89. Аналіз цього рішення Європейського суду з прав людини та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дозволяє дійти висновку, що законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов?язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.
90. Отже, заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що указує на невідповідність такої заборони меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у його частині другій статті 1.
91. Аналогічна правова позиція висловлена і Верховним Судом в ухваленому судовою палатою рішенні від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18).
92. Водночас у справі, що переглядається Судом в порядку касаційного провадження, до позивача, також застосовано найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка Європейським судом з прав людини у зазначеному рішенні, а також Верховним Судом у рішенні від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18).
93. За цих обставин, Верховний Суд вважає наявними підстави для урахування указаних висновків і при вирішенні цього спору.
94. Отже, визначальними для вирішення цього публічно-правового спору є обставини вчинення позивачем конкретних дій, які полягають у сприянні своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини.
95. Проте, судом апеляційної інстанції на підставі матеріалів справи встановлено, що заходи з очищення влади (люстрації) до позивача застосовані виключно на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі, про перебування позивача на відповідній посаді.
96. Водночас довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а спірний наказ про звільнення позивача не містить обґрунтування того, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.
97. При цьому установлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки.
98. Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача, до легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд уважає їх непропорційними, невиправданими та не такими, що є необхідними у демократичному суспільстві.
99. Отже, Верховний Суд уважає правильним висновок суду апеляційної інстанції щодо протиправності застосування до позивача так званої «автоматичної» люстрації лише у зв?язку із наявністю факту перебування позивача на посадах, щодо яких установлена заборона указаним Законом.
100. Водночас, Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов?язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб?єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).
101. Цей обов?язок висновується із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб?єктів владних повноважень.
102. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд уважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що спірний наказ відповідача є таким, що не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, та таким, що виданий непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.
103. Отже, цей наказ є таким, що підлягає скасуванню судом як протиправний.
104. Водночас Верховний Суд погоджується і з висновком суду апеляційної інстанції про те, що системний аналіз законодавства, яке становить правову основу діяльності органів прокуратури України, дає підстави для висновку про те, що Військова прокуратура України є структурним підрозділом Генеральної прокуратури України, який очолює Заступник Генерального прокурора України - Головний військовий прокурор. Військова прокуратура України здійснює нагляд за виконанням законів у Збройних Силах України, Державній прикордонній службі України, Національній гвардії України, Військовій службі правопорядку Збройних Сил України, Службі безпеки України та інших військових формуваннях.
105. В Україні військові прокурори (військові прокуратури, як штатно-структурні одиниці) функціонували у статусі спеціальних прокурорів (прокуратур) з 1992 по 2012 рік відповідно до Закону України «Про прокуратуру», але у зв'язку із прийняттям 13 квітня 2012 року Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Кримінального процесуального кодексу України» положення, що стосувались військових прокуратур були виключені із Закону України «Про прокуратуру». Отже, в 2012 році військові прокуратури, як інститут були скасовані. Головне управління військових прокуратур, в складі Генеральної прокуратури України, було ліквідовано11 липня 2012 року, а на його основі з'явилося Головне управління нагляду за додержанням законів у воєнній сфері.
106. У серпні 2014 року Головне управління нагляду за додержанням законів у воєнній сфері розформоване, а на його основі утворена Головна військова прокуратура України.
107. Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції від 14 серпня 2014 року) прокуратура України становить єдину систему, яка у порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
108. Статтею 13 Закону України «Про прокуратуру» в указаній редакції визначено, що систему органів прокуратури становить: Генеральна прокуратура України, прокуратура Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, районні в містах, а також військові прокуратури. У разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних та міжрайонних прокуратур.
109. До військових прокуратур належать Головна військова прокуратура, військові прокуратури регіонів (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів та інші військові прокуратури. Прирівняні до прокуратур міст і районів.
110. У разі, якщо в силу виключних обставин на певних адміністративно-територіальних одиницях не діють органи прокуратури України, які мають здійснювати там нагляд, за рішенням Генерального прокурора України виконання їх функцій може покладатися на військові прокуратури.
111. Разом з тим, 14 жовтня 2014 року прийнято Закон України «Про прокуратуру» № 1697-VII в новій редакції.
112. Відповідно до статті 7 Закону систему прокуратури України становлять: 1) Генеральна прокуратура України; 2) регіональні прокуратури; 3) місцеві прокуратури; 4) військові прокуратури; 5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
113. Частиною другою статті 7 відповідного Закону передбачено, що до військових прокуратур належать Головна військова прокуратура (на правах структурного підрозділу Генеральної прокуратури України), військові прокуратури регіонів (на правах регіональних), військові прокуратури гарнізонів та інші військові прокуратури (на правах місцевих), перелік яких визначається в додатку до цього Закону.
114. Утворення, реорганізація та ліквідація військових прокуратур, визначення їх статусу, компетенції, структури і штатів здійснюються Генеральним прокурором України.
115. Відтак, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що військові прокуратури в Україні діють на правах регіональних прокуратур.
116. Суд апеляційної інстанції встановив, що позивач у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року працював на посадах прокурора регіону з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері, військового прокурора регіону.
117. Отже, з огляду на те, що військові прокуратури в Україні діють на правах регіональних та враховуючи сукупність посад, на яких працював ОСОБА_1 у відповідний період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що стосовно нього може бути застосована заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
118. З вказаних підстав Верховний Суд вважає помилковими протилежні твердження позивача, зазначені у поданій ним касаційній скарзі.
119. Також Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що скасування наказу про звільнення позивача відповідно до частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України є підставою для його поновлення на попередній роботі, а саме: на посаді військового прокурора Південного регіону України.
120. Проте вважає помилковим визначення цим судом дати, з якої останній підлягає поновленню на цій посаді, оскільки 23 березня 2015 року є днем звільнення позивача, який за правилами чинного законодавства України обліковується як останній робочий день.
121. Отже, позивач підлягає поновленню на посаді з наступного дня за днем звільнення, а саме: з 24 березня 2015 року.
122. Водночас Верховний Суд вказує на помилкове визначення судом апеляційної інстанції розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивача, з огляду на таке.
123. Суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що розрахунок середньоденної заробітної плати в спірних правовідносинах повинен проводитися відповідно до Порядку обчислення заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100.
124. При цьому суд апеляційної інстанції правильно врахував, що згідно з абзацом 3 пункту 3 вказаного Порядку, в розрахунок середньої заробітної плати включаються всі виплати у тому розмірі, в якому вони нараховані, без виключення сум відрахування на податки, стягнення аліментів тощо, за винятком відрахувань із заробітної плати осіб, засуджених за вироком суду до виправних робіт без позбавлення волі.
125. Проте, суд помилково не врахував, що відповідно до підпункту 6 пункту 4 Порядку №100 при обчисленні середньої заробітної плати у всіх випадках її збереження згідно з чинним законодавством, не враховуються одноразові виплати (компенсація за невикористану відпустку, матеріальна допомога, допомога працівникам, які виходять на пенсію, вихідна допомога тощо).
126. Отже, при обчисленні середньої заробітної плати до її розрахунку не включаються виплати, які мають одноразовий та несистематичний характер.
127. Такий висновок Суду відповідає висновку, висловленому Верховним судом у постанові від 24 квітня 2020 року в справі № 815/5976/14.
128. За цих обставин Верховний Суд констатує, що в спірних правовідносинах при обрахунку середнього заробітку позивача не враховується матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань в розмірі 18159,12 грн, що нарахована останньому в січні 2015 року.
129. Таким чином середньоденна заробітна плата позивача становить 426,30 грн.
130. Період вимушеного прогулу позивача відповідає проміжку часу з 24 березня 2015 року по 23 січня 2019 року.
131. Втім, суд апеляційної інстанції, беручи до уваги інформацію, викладену в довідці № 18-307 вих-18 від 19 січня 2018 року (а.с. 81, Т.2), щодо розміру заробітної плати позивача у січні-лютому 2015 року, помилково відхилив зазначену в ній відповідачем інформацію про те, що з 06 вересня 2017 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати працівників прокуратури» збільшено посадовий оклад та надбавку за класний чин з коефіцієнтом підвищення 2,25.
132. Водночас, пункт 10 Порядку №100 передбачає, що у випадку підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при її обчисленні, коригуються на коефіцієнт їх підвищення.
133. За таких обставин при обчисленні середнього заробітку позивача за час вимушеного прогулу в період з 06 вересня 2017 року по 23 січня 2019 року підлягає застосуванню коефіцієнт 2,25.
134. Отже, середній заробіток позивача за час вимушеного прогулу в період з 24 березня 2015 року по 05 вересня 2017 року становить 261321,90 грн (613 робочих днів * 426,30 грн), в період з 06 вересня 2017 року по 23 січня 2019 року - 570709,13 грн (595 робочих днів * 426,30 грн * коефіцієнт 2,25), а всього 832031,03 грн.
135. Щодо питання про вилучення відомостей про позивача з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», Верховний Суд зазначає таке.
136. Згідно із частиною першою статті 7 Закону №1682-VII відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (далі - Реєстр), що формується та ведеться Міністерством юстиції України.
137. Наказом Міністерства юстиції України від 16 квітня 2014 року №1704/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16 жовтня 2014 року за №1280/26057, затверджено Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (далі - Положення №1704/5), яке визначає порядок формування та ведення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», а також надання відомостей з нього.
138. Пункт 9 Положення №1704/5 передбачає, що Реєстратори в межах своєї компетенції вносять до Реєстру та вилучають з нього у порядку, визначеному цим Положенням, відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», надають інформацію з Реєстру у випадках, визначених частиною другою статті 7 Закону України «Про очищення влади», виконують інші функції, передбачені цим Положенням.
139. Згідно з пунктом 4 Положення №1704/5 держателем Реєстру є Міністерство юстиції України.
140. Відповідно до пункту 5 розділу ІІ Положення №1704/5 підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», є надходження до Реєстратора обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, яке свідчить про відсутність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 Закону України «Про очищення влади», від органу, який проводив перевірку; відповідного судового рішення, яке набрало законної сили; відповідних документів про смерть особи, відомості щодо якої внесені до Реєстру; інші випадки, визначені законом.
141. Отже, Верховний Суд уважає наявними підстави зобов?язати Генеральну прокуратуру України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
142. Цей висновок Суду відповідає правовому висновку Верховного Суду, висловленому в постанові від 04 червня 2020 року в справі №821/4571/14 (№К/9901/1380/18).
143. За таких обставин протилежний висновок суду апеляційної інстанції є помилковим.
144. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційних скарг Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
145. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
146. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
147. Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає, що рішення суду апеляційної інстанції підлягає зміні в частині зазначення дати, з якої позивач підлягає поновленню на посаді, періоду вимушеного прогулу, а також розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивача.
148. Також рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню в частині відмови у задоволенні вимоги позивача про зобов?язання Генеральну прокуратуру України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», з ухваленням в цій частині нового рішення про задоволення вказаної позовної вимоги.
VIІ. Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 351, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційні скарги ОСОБА_1 , Генеральної прокуратури України, Військової прокуратури Південного регіону України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року задовольнити частково.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року в цій справі змінити, виклавши п'ятий та шостий абзаци її резолютивної частини у наступній редакції:
« - поновити ОСОБА_1 на посаді військового прокурора Південного регіону України з 24 березня 2015 року;
- стягнути з Генеральної прокуратури України (01011, м. Київ, вул. Різницька 13/15, код за ЄДРПОУ: 00034051) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 832 031,03 грн. (вісімсот тридцять дві тисячі тридцять одна гривня три копійки).»
3. Скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року в частині відмови у задоволенні вимоги позивача про зобов?язання Генеральну прокуратуру України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
4. Ухвалити в цій частині нову постанову, якою вказану позовну вимогу задовольнити.
5. Зобов?язати Генеральну прокуратуру України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
6. В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
О.В. Калашнікова