06 жовтня 2020 року
м. Київ
cправа № 920/1037/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н.О., Случ О.В.
за участю секретаря судового засідання Кравчук О.І.
та представників
позивача: не з'явились,
відповідача: не з'явились,
ОГП: Савицької О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Першого заступника прокурора Сумської області
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 15.05.2019
та ухвалу Господарського суду Сумської області від 02.04.2019
у справі № 920/1037/18
за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-G"
про стягнення 638 270, 41 грн.,
У грудні 2018 року Заступник керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради звернувся до Господарського суду Сумської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-G" про стягнення 638 270, 41 грн., мотивуючи свої вимоги тим, що заявлена до стягнення сума є збитками, завданими використанням відповідачем земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Суми, 3-й парковий проїзд, 8, без правовстановлюючих документів.
Від Сумської місцевої прокуратури 18.03.2019 до місцевого господарського суду надійшла заява про зміну підстав позову, відповідно до якої прокурор, посилаючись на положення ч. 1 ст. 1212 Цивільного кодексу України, просив суд стягнути з відповідача на користь позивача для зарахування на рахунок місцевого бюджету безпідставно збережені кошти у розмірі орендної плати у сумі 638 270, 41 грн.
Ухвалою Господарського суду Сумської області від 02.04.2019 (суддя Котельницька В.Л.), залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 15.05.2019 (колегія суддів у складі: Іоннікова І.А. - головуючий, Кравчук Г.А., Чорна Л.В.), позовну заяву залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України (позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності).
Ухвала місцевого та постанова апеляційного господарських судів мотивовані тим, що прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Сумської міської ради, не обґрунтував наявності правових підстав для здійснення такого представництва інтересів держави в суді, не надав доказів того, що Сумська міська рада не має можливості самостійно захистити права у наведеному випадку, як і неналежності здійснення нею такого захисту, а тому, у даному випадку, відсутні передбачені законом виключні підстави для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі міської ради.
Не погоджуючись з постановою апеляційного та ухвалою місцевого господарських судів, Перший заступник прокурора Сумської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, а справу направити на розгляд до суду першої інстанції.
В обґрунтування своїх вимог заявник касаційної скарги посилається на те, що судами обох інстанцій неправильно застосовано норми ст. 1311 Конституції України, ст.ст. 2, 23 Закону України "Про прокуратуру", ст.ст. 4, 7, 53, 86, 174, 226 ГПК України, у зв'язку з чим вони дійшли помилкових висновків щодо відсутності у даному випадку передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі міської ради.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.07.2019 відкрито провадження за касаційною скаргою, призначено її до розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи, зупинено провадження у справі до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи №587/430/16-ц та надано строк на подання відзиву на касаційну скаргу до 31.07.2019.
До Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду не надходило відзиву на касаційну скаргу у встановлений в ухвалі від 12.07.2019 строк.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 08.10.2019 поновлено провадження у справі.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 21.10.2019 призначено касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 29.10.2019.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29.10.2019 зупинено провадження у справі до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.09.2020 поновлено провадження у справі та призначено скаргу до розгляду на 06.10.2020.
Заслухавши доповідь головуючого судді та пояснення прокурора, переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного та ухвалу місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.
Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Апеляційним господарським судом встановлено, що прокурор вказував, що в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" на адресу Сумської міської ради направлено повідомлення про намір реалізації представницьких повноважень шляхом звернення до суду (вих. №112-15427вих18 від 14.12.2018). Проте ним не надано належних доказів на підтвердження надсилання даного листа позивачу.
Частинами 1, 3 ст. 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Відповідно до ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з'ясовуючи поняття "інтереси держави" визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).
Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 1311 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18.
Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб'єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч. ч. 3, 4 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права" передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
При цьому, на сьогодні однозначною є практика ЄСПЛ, яка відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав.
Отже, з урахуванням вище викладеного, у розумінні положень ст.ст. 73, 76, 77 ГПК України прокурор, звертаючись з позовом у справі, повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, довести належними та допустимими доказами обставини здійснення ним повідомлення на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, а також надати докази того, що суб'єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.
Колегія суддів звертає увагу на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, у якій наведено такі правові висновки:
"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".
При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (наведена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 910/6144/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18).
При поданні позову в інтересах держави в особі Сумської міської ради прокурор порушення інтересів держави обґрунтовував тим, що несплатою відповідачем коштів за використання земельної ділянки під належними їй об'єктами нерухомості позбавлено територіальну громаду міста отримання стабільного та своєчасного доходу у вигляді орендної плати (одного із основних джерел наповнення місцевого бюджету), що ослаблює фінансову основу місцевого самоврядування, позбавляє можливості своєчасно проводити виплату заробітної плати працівникам соціальної сфери, здійснювати благоустрій, використовувати кошти на інші необхідні потреби регіону, що, в свою чергу, порушує економічні інтереси держави, підриває її економічне благополуччя. У позовній заяві прокурор зазначав, що вжиті позивачем заходи досудового врегулювання питання щодо відшкодування завданих відповідачем збитків не дали результату. Водночас, заходи, спрямовані на стягнення збитків у судовому порядку, до цього часу Сумською міською радою не вжиті, що може призвести як до пропуску позовної давності, так і до неможливості у подальшому виконати рішення суду.
Разом з тим, як встановлено судами обох інстанцій, Сумська міська рада є уповноваженим державою органом на здійснення функцій власника земельної ділянки, якою у спірний період користувався відповідач.
Сумська міська рада є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, відповідно до положень чинного законодавства наділена правом і має можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення (у т.ч. шляхом звернення до суду).
Оцінюючи в кожному конкретному випадку правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, слід виходити з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд, встановлений процесуальним законом, в оцінці підстав звернення прокурора.
У випадку ж, якщо прокурор в позовній заяві не обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, місцевий суд залишає такий позов без розгляду.
В свою чергу, враховуючи імперативні приписи ст. 300 ГПК України, Верховний Суд обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, а його повноваження обмежуються виключно перевіркою правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Враховуючи викладене та беручи до уваги межі перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що викладені в позовній заяві твердження заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в обґрунтування підстав представництва не наділяють прокуратуру правом звернення з даною позовною заявою до суду.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Такого ж висновку щодо застосування наведеної норми процесуального права дійшов і Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 19 лютого 2019 року у справі № 925/226/18.
Таким чином, залишення місцевим господарським судом позову без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України є неправильним застосуванням норм ГПК України. Однак вказане не призвело до винесення помилкової ухвали по суті, а тому Верховний Суд вважає за можливе залишити оскаржувані судові рішення без змін з урахуванням мотивів, зазначених вище.
Оскільки суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін оскаржувані судові рішення, судові витрати, відповідно до ст. 129 ГПК України, покладаються на заявника касаційної скарги.
Керуючись ст.ст. 240, 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Суд, -
Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Сумської області залишити без задоволення.
Постанову Північного апеляційного господарського суду від 15.05.2019 та ухвалу Господарського суду Сумської області від 02.04.2019 у справі № 920/1037/18 залишити без змін з урахуванням мотивувальної частини постанови Верховного Суду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Могил С.К.
Судді: Волковицька Н.О.
Случ О.В.