Справа № 600/606/20-а Головуючий у 1-й інстанції: Лелюк Олександр Петрович Суддя-доповідач: Кузьмишин В.М.
13 жовтня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Кузьмишина В.М.
суддів: Граб Л.С. Сапальової Т.В.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року (прийнято в м.Чернівці) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради, Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича про визнання протиправною бездіяльності,
Описова частина.
Короткий зміст позовних вимог.
У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Чернівецької міської ради, Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність Чернівецької міської ради щодо неприйняття рішення за заявою ОСОБА_1 від 18 лютого 2019 року про відведення йому, пільговику І категорії, як учаснику ліквідації наслідків на ЧАЕС, у власність земельну ділянку з цільовим призначенням - для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована в АДРЕСА_1 біля будинку 52 упродовж річного строку; визнати протиправним та скасувати розпорядження Чернівецького міського голови від 11 листопада 2019 року №466-р в частині зупинення дії пункту 28 рішення 73 сесії Чернівецької міської ради від 07 листопада 2019 року №1946 «Про розгляд звернень фізичних осіб щодо передачі безоплатно у власність та надання в оренду земельних ділянок, надання дозволів та складання та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, визнання такими, що втратили чинність та внесення змін до окремих пунктів рішення з цих питань»; зобов'язати Чернівецьку міську раду на черговому засіданні сесії міської ради прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, з цільовим призначенням - для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована в АДРЕСА_1 .
Короткий зміст судових рішень суду першої інстанції.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року у замовленні адміністративного позову відмовлено в повному обсязі.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погодившись із судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить скасувати рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не повністю з'ясовані обставини, що мають значення для справи, а рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Відзив/заперечення на апеляційну скаргу.
Правом подання відзиву на апеляційну скаргу відповідачі не скористалися.
Рух справи у суді апеляційної інстанції.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2020 року відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції.
Так, судом першої інстанції встановлено, що згідно з посвідченням категорії 1 серії НОМЕР_1 , виданого Чернівецькою обласною державною адміністрацією 27 листопада 2007 року, ОСОБА_1 є учасником ліквідації аварії на ЧАЕС.
18 лютого 2019 року позивач звернуся до Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради із заявою, в якій просив надати йому як учаснику ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС у власність земельну ділянку для ведення садівництва орієнтовною площею до 0,12 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
Крім цього, з матеріалів справи вбачається, що відповідно до висновку управління містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради щодо відповідності місця розташування земельної ділянки містобудівній документації, розглянувши пропозицію управління земельних ресурсів департаменту щодо передачі (надання) ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1 біля будинку АДРЕСА_2 площею 0,1200 га для ведення особистого селянського господарства, на якій відсутнє нерухоме майно, враховано, що згідно з генеральним планом м. Чернівці (іншою містобудівною документацією) та статтею 88 Земельного кодексу України, вказана вище земельна ділянка відноситься до території «озеленені території». З урахуванням викладеного, передача (надання) вищевказаної земельної ділянки відповідає містобудівній документації.
Відповідно до пункту 28 рішення Чернівецької міської ради 73 сесії VII скликання від 07 листопада 2019 року №1946 надано ОСОБА_1 дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2 , орієнтовною площею 0,012 у власність, для індивідуального садівництва (код 01.05).
Розпорядженням Чернівецького міського голови від 11 листопада 2019 року №466-р зупинено, зокрема, дію пункту 28 рішення міської ради VII скликання від 07 листопада 2019 року №1946 та внесено його на повторний розгляд на пленарне засідання.
До вказаного розпорядження Чернівецьким міським головою додано Обґрунтування зауважень до рішення Чернівецької міської ради VII скликання від 07 листопада 2019 року №1946. Зазначено, зокрема, що земельна ділянка, яку згідно із зупиненим рішенням ради планується надати у власність для ведення садівництва ОСОБА_1 , знаходиться у зоні, що є привабливою для забудови, є вільною від об'єктів нерухомого майна. Надходження коштів від її реалізації на земельних торгах суттєво поповнить міський бюджет, що дасть змогу в подальшому вирішити низку проблем соціально-економічного розвитку м. Чернівців. Зважаючи на наведене, зупинений пункт рішення міської ради прийнятий з порушенням Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та без врахування економічних інтересів територіальної громади м. Чернівців.
Рішенням Чернівецької міської ради 74 позачергової сесії VII скликання від 21 листопада 2019 року не підтверджено дію зупиненого пункту 28 рішення міської ради VII скликання від 07 листопада 2019 року №1946. Отже, вказаний пункт не набрав чинності.
Вважаючи дії відповідачів щодо розгляду клопотання про надання позивачу, як учаснику ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, у власність земельну ділянку для ведення садівництва орієнтовною площею до 0,12 га протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом.
Мотивувальна частина.
Позиція Сьомого апеляційного адміністративного суду
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Перелік повноважень міського голови міститься у частині четвертій статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", серед яких, зокрема, підписання рішень ради та її виконавчого комітету та видання розпоряджень у межах своїх повноважень.
При цьому, частиною четвертою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Колегія суддів звертає увагу, що предметом судового оскарження у цій справі, зокрема, є розпорядження Чернівецького міського голови від 11 листопада 2019 року №466-р в частині зупинення дії пункту 28 рішення 73 сесії Чернівецької міської ради від 07 листопада 2019 року №1946 «Про розгляд звернень фізичних осіб щодо передачі безоплатно у власність та надання в оренду земельних ділянок, надання дозволів та складання та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, визнання такими, що втратили чинність та внесення змін до окремих пунктів рішення з цих питань».
Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що "…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію."
У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.
Таким чином, у разі якщо суб'єктом владних повноважень за наслідками прийнятого розпорядження прийнято рішення, то це розпорядження - як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження після повторного розгляду рішення не є належним способом захисту права, оскільки наступне скасування розпорядження не може призвести до відновлення порушеного права. Належним способом захисту порушеного права у такому випадку є саме зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування розпорядження Чернівецького міського голови від 11 листопада 2019 року №466-р в частині зупинення дії пункту 28 рішення 73 сесії Чернівецької міської ради від 07 листопада 2019 року №1946 «Про розгляд звернень фізичних осіб щодо передачі безоплатно у власність та надання в оренду земельних ділянок, надання дозволів на складання та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, визнання такими, що втратили чинність та внесення змін до окремих пунктів рішення з цих питань».
Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що станом на час розгляду справи судом апеляційної інстанції відсутні докази прийняття рішень Чернівецькою міською радою за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 про надання йому, як учаснику ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС у власність земельну ділянку для ведення садівництва орієнтовною площею до 0,12 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 .
Враховуючи вищевикладені обставини, колегія суддів вважає, що Чернівецькою міською радою допущено бездіяльність щодо неприйняття рішення за заявою ОСОБА_1 від 18 лютого 2019 року про відведення йому, пільговику І категорії, як учаснику ліквідації наслідків на ЧАЕС, у власність земельної ділянки з цільовим призначенням - для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована в АДРЕСА_1 біля будинку 52 упродовж річного строку, у зв'язку з чим, така позовна вимога є обґрунтованою та підлягає задоволенню.
Щодо доводів апеляційної скарги про обґрунтованість позовних вимог щодо зобов'язання Чернівецької міської ради на черговому засіданні сесії міської ради прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, з цільовим призначенням - для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована в АДРЕСА_2 , колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частиною другою статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку
Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до висновку управління містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради щодо відповідності місця розташування земельної ділянки містобудівній документації, розглянувши пропозицію управління земельних ресурсів департаменту щодо передачі (надання) ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1 біля будинку АДРЕСА_2 площею 0,1200 га для ведення особистого селянського господарства, на якій відсутнє нерухоме майно, враховано, що згідно з генеральним планом м. Чернівці (іншою містобудівною документацією) та статтею 88 Земельного кодексу України, вказана вище земельна ділянка відноситься до території «озеленені території». З урахуванням викладеного, передача (надання) вищевказаної земельної ділянки відповідає містобудівній документації.
З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що у Чернівецької міської ради відсутні законні підстави для відмови ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою.
Враховуючи встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що Чернівецька міська рада, не приймаючи рішення про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення технічної документації із землеустрою, діяла не на підставі та не у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, без дотриманням вимог ч.2 ст.2 КАС України.
Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
В справі «East/West Alliance Limited» проти України» (№ 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією «небезпідставної скарги» та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов'язання за цим положенням. Межі обов'язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Polandа № 30210/96).
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги.
Таким чином, враховуючи встановлення протиправної бездіяльності Чернівецької міської ради щодо не прийняття рішення про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення технічної документації із землеустрою, з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів позивача, колегія суддів приходить до висновку про необхідність зобов'язати Чернівецьку міську раду прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, з цільовим призначенням - для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована в АДРЕСА_2 .
Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог частково.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради, Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича про визнання протиправною бездіяльності скасувати.
Прийняти постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради, Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича про визнання протиправною бездіяльності задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Чернівецької міської ради щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 від 18 лютого 2019 року про відведення йому, пільговику І категорії, як учаснику ліквідації наслідків на ЧАЕС, у власність земельну ділянку з цільовим призначенням - для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована в АДРЕСА_1 біля будинку 52 упродовж річного строку.
Зобов'язати Чернівецьку міську раду на черговому засіданні сесії міської ради прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, з цільовим призначенням - для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована в АДРЕСА_2 .
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Головуючий Кузьмишин В.М.
Судді Граб Л.С. Сапальова Т.В.