01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua
Головуючий суддя у першій інстанції: Гайдаш В.А. суддя-доповідач: Епель О.В.
13 жовтня 2020 року Справа № 580/833/20
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів: Степанюка А.Г., Шурка О.І.,
за участю секретаря Лісник Т.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2020 року у справі
за позовом Управління Державної служби України
з надзвичайних ситуацій у Черкаській області
до Степанківської загальноосвітньої школи I-III ступенів
Степанківської сільської ради Черкаської області
про застосування заходів реагування,
Історія справи.
Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Степанківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Степанківської сільської ради Черкаської області (далі - відповідач) про застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) шляхом знеструмлення електроживлення та припинення експлуатації об'єкта до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 січня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем дійсно було допущено порушення вимог пожежної і техногенної безпеки, однак зупинення діяльності Степанківської ЗОШ позбавляє дітей, які в ній навчаються, права на здобуття освіти, що є порушенням вимог Конституції України та Закону України «Про освіту».
Крім того, суд дійшов висновку, що відповідач не є суб'єктом господарювання, а тому до нього не можуть бути застосовані заходи реагування у вигляді повного зупинення його діяльності, а також установив, що Степанківська ЗОШ частково усунула порушення, виявлені позивачем, та зазначив, що позивачем не було складено щодо відповідача припису, розпорядження або іншого розпорядчого документу з метою надання часу для усунення виявлених порушень без застосування такого крайнього заходу, як повне зупинення діяльності.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі.
В обґрунтування заявлених апеляційних вимог, позивач зазначає, що після виявлення допущених відповідачем порушень пожежної і техногенної безпеки ГУ ДСНС було складено припис з вимогою про їх усунення, який отримано Степанківською ЗОШ, але не виконано.
Крім того, апелянт наголошує, що відповідачем не було усунуто всіх порушень, виявлених ГУ ДСНС, і що ті, які залишилися створюють загрозу життю і здоров'ю людей, зокрема дітей, які навчаються в цій школі.
З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин справи та з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.07.2020 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просять залишити скаргу без задоволення, а рішення суду без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів апелянта та правильності висновків суду першої інстанції, а також стверджує, що ним частково усунуто порушення, установлені контролюючим органом.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.08.2020 витребувано додаткові докази у справі та продовжено строк розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, наказом Управління ДСНС України у Черкаській області від 11.12.2019 № 234 було призначено проведення перевірки Степанківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Степанківської сільської ради Черкаської області.
На підставі зазначеного наказу позивачем у період з 13 по 16 грудня 2019 року проведено позапланову перевірку Степанківської ЗОШ, за результатами якої складено акт від 16.12.2019 № 686.
У вказаному акті перевірки контролюючим органом встановлено 8 порушень відповідачем вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, які були виявлені під час перевірки.
Позивач, вважаючи, що виявлені порушення становлять загрозу для життя та здоров'я людей, зокрема дітей, звернувся до суду з цим позовом.
Нормативно-правове обґрунтування.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Конвенцією Генеральної Асамблеї ООН про права дитини від 20.11.1989 р., яка ратифікована Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 р. № 789-XII (далі - Конвенція), Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), «Про охорону дитинства» від 26.04.2001 р. № 2402-III (далі - Закон № 2402-ІІІ), ДБН В.1.1-7-2016 «Пожежна безпека будівництва. Загальні вимоги» (далі - ДБН В.1.1-7-2016).
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У частині третій статті 3 Конвенції ООН визначено, що держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров'я.
Статтею 3 Конституції України регламентовано, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Статтею 4 Закону № 2402-ІІІ передбачено, що система заходів щодо охорони дитинства в Україні включає, зокрема забезпечення належних умов для гарантування безпеки, охорони здоров'я, навчання, виховання, фізичного, психічного, соціального, духовного та інтелектуального розвитку дітей.
Згідно зі статтею 1, частинами першою, другою, сьомою статті 7 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Частиною першою статті 55 КЦЗ України передбачено, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.
Статтею 64 КЦЗ України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
Згідно зі статтею 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
У пункті 12 частини першої статті 67 КЦЗ України зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
У пунктах 1, 2 частини першої, частині другій статті 70 КЦЗ України закріплено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Отже, управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, як територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Разом з тим, законодавством одночасно визначено два різні та самостійні за своєю правовою природою наслідки у разі виявлення порушень при проведенні перевірки суб'єкта господарювання, а саме: винесення припису та/або заборона, зупинення, припинення, обмеження роботи такого суб'єкта.
При цьому, не застосування одного з таких заходів не виключає можливості застосування іншого.
Водночас, з викладених правових норм вбачається, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов'язку у підконтрольного суб'єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.
Обставини справи, установлені судом апеляційної інстанції.
Перевіряючи доводи апеляційної скарги та усуваючи неповноту з'ясування судом першої інстанції обставин цієї справи, колегія суддів установила, що позивачем за результатами перевірки відповідача було встановлено наступні порушення ним вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, які були виявлені під час перевірки:
1) приміщення школи не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією в повному обсязі;
2) дерев'яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;
3) евакуаційні виходи не обладнано світловими покажчиками «Вихід» підключеними до джерела живлення евакуаційного (аварійного) освітлення
4) грати на вікнах не виконано з забезпеченням їх розкривання, розсування або знімання;
5) не надано акт проведення прихованих робіт на прокладання проводів (кабелів) за підвісними стелями;
6) на шляхах евакуації допускається влаштування перепаду висот, у вигляді прокладання труб опалення;
7) працівники закладу не в повному обсязі забезпечені засобами індивідуального захисту, а саме промисловими протигазами з коробками які захищають від дії аміаку (з розрахунку 1 протигаз (засіб індивідуального захисту) на одну особу та додатково два відсотки загальної кількості працюючого персоналу) відповідно до п. 3 Постанова КМУ від 19.08.2002 № 1200 (зі змінами);
8) працівники закладу не в повному обсязі забезпечені засобами індивідуального захисту, органів дихання від зброї масового знищення з розрахунку 1 фільтрувальний протигаз та 1 респіратор на одну особу та додатково два відсотки загальної кількості працюючого персоналу відповідно до п.2 Постанова КМУ від 19.08.2002 року № 1200 (зі змінами).
Зауважень або заперечень до проведеного позапланового заходу та складеного акта перевірки з боку відповідача не надходило.
Станом на час звернення позивача до суду з цим позовом (10.03.2020), на час ухвалення судом першої інстанції рішення в цій справі (15.05.2020) та на теперішній час вказані порушення відповідачем усунуто лише частково.
Порушення №№ 1, 2, 6-8 в повному обсязі відповідачем не усунуто.
Висновки суду апеляційної інстанції.
Таким чином, колегія суддів звертає увагу на те, що матеріалами перевірки, проведеної ГУ ДСНС у Черкаській області у приміщеннях Степанківської ЗОШ, підтверджується факт допущення відповідачем чисельних порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, кожне з яких навіть саме по собі створює очевидну загрозу життю та здоров'ю людей, а сукупність цих порушень вказує на максимальний ступінь такої загрози, що є неприпустимим і вимагає застосування відповідних заходів реагування.
При цьому, апеляційний суд відзначає, що об'єктом перевірки є навчальний заклад, в якому, у відповідності до його цільового призначення, перебувають діти, що виходячи з вищенаведених норм Конвенції ООН, а також національного законодавства, зокрема Закону № 2402-ІІІ, зумовлює більш прискіпливе ставлення до дотримання вимог безпеки приміщень, в яких вони перебувають.
У контексті викладеного судова колегія наголошує на тому, що на Україну як державу-учасницю вказаної Конвенції ООН покладається безумовний обов'язок забезпечити відповідність навчальних закладів нормативним вимогам у галузі безпеки й охорони здоров'я.
Разом з тим, доводи відповідача про те, що частково ним було усунуто виявлені позивачем у ході перевірки порушення, а решту порушень навіть упродовж строку розгляду даної справи, що вже перевищує півроку, він намагається усунути та вживає відповідні заходи, колегія суддів до уваги не приймає з огляду на наступне.
Так, повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено і кожне з порушень, що залишилися (зазначені вище), є небезпечним для життя і здоров'я людей.
Водночас, існування (не усунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) та заборони експлуатацію ЗОШ.
Аналогічні висновки викладені в постанові Верховного Суду від 26.06.2018 по справі № 823/589/16, та, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, є обов'язковими для колегії суддів при розгляді даної справи.
При цьому, несвоєчасність фінансування в жодному разі не може бути визнана поважною причиною, коли мова йде про життя до здоров'я людей, а тим більше, дітей.
Твердження відповідача про те, що позивач не обґрунтував необхідності застосування зазначених заходів реагування, спростовуються матеріалами справи, оскільки, як було зазначено вище, обставини щодо очевидної загрози життю і здоров'ю людей більшості з виявлених контролюючим органом порушень та необхідність застосування вказаних заходів реагування підтверджуються матеріалами перевірки, доведені позивачем, та відповідачем не спростовані.
Посилання апелянта на те, що освіта є пріоритетною сферою, до уваги апеляційним судом не приймаються, оскільки це не є підставою для допущення здійснення діяльності ЗОШ з порушенням правил пожежної і техногенної безпеки та, відповідно, створення загрози життю і здоров'ю дітей, а навпаки, враховуючи цільове призначення даного закладу та вищенаведені норми міжнародного і національного законодавства, вказує на пріоритетність їх дотримання.
Доводи відповідача про те, що за наслідками перевірки відповідачем не було складено припису або розпорядження, не ґрунтуються на нормах закону, оскільки, як відзначалося вище, законодавством одночасно визначено два різні та самостійні за своєю правовою природою наслідки у разі виявлення порушень при проведенні перевірки суб'єкта господарювання, а саме: винесення припису, розпорядження та/або заборона, зупинення, припинення, обмеження роботи такого суб'єкта, і не застосування одного з таких заходів не є перешкодою для застосування іншого.
Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд приходить до висновку про наявність достатніх та необхідних правових підстав для задоволення даного адміністративного позову та вважає, що судом першої інстанції було неповно встановлено обставини справи та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.
Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування
Таким чином, апеляційна скарга Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області підлягає задоволенню, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2020 року - скасуванню, адміністративний позов - задоволенню.
Розподіл судових витрат.
З огляду на результат розгляду цієї справи, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області - задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2020 року - скасувати та ухвалити постанову, якою адміністративний позов Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Степанківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Степанківської сільської ради Черкаської області про застосування заходів реагування - задовольнити повністю.
Застосувати заходи реагування до Степанківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Степанківської сільської ради Черкаської області шляхом знеструмлення електроживлення та припинення експлуатації Степанківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Степанківської сільської ради Черкаської області за адресою: 19632 Черкаська область, Черкаський район, село Степанки, вулиця Героїв України, 56 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Судове рішення виготовлено 13 жовтня 2020 року.
Головуючий суддя
Судді: