07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 809/1579/16
адміністративне провадження № К/9901/4857/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.
за участю:
секретаря судового засідання - Семопядного О.В.,
позивача - ОСОБА_1
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління ДФС в Івано-Франківській області, начальника Головного управління ДФС в Івано-Франківській області Столярик Ірини Михайлівни про визнання протиправними і скасування наказів, поновлення на службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24 липня 2017 року (суддя Гундяк В.Д.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року (головуючий суддя Мікула О.І., судді Багрій В.М., Ніколін В.В.),
I. Суть спору
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Головного управління ДФС в Івано-Франківській області (далі - ГУ ДФС в Івано-Франківській області), начальника ГУ ДФС в Івано-Франківській області Столярик І.М., в якому просив: визнати протиправними і скасувати накази ГУ ДФС в Івано-Франківській області від 31.10.2016 №324-о "Про звільнення з посади державної служби" та від 11.11.2016 №337-о "Про внесення змін до наказу ГУ ДФС в Івано-Франківській області від 31.10.2016 №324-о", поновити його на посаді начальника управління податків і зборів з фізичних осіб ГУ ДФС в Івано-Франківській області; стягнути з ГУ ДФС в Івано-Франківській області середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що він сумлінно і добросовісно виконував свої посадові обов?язки, систематичних порушень не допускав, не порушував правил етики поведінки і Присягу державного службовця, тому звільнення його з посади державної служби не має законного підґрунтя, здійснене з порушенням процедури накладення стягнення та є наслідком неприязних стосунків, що склалися між ним і начальником ГУ ДФС в Івано-Франківській області Столярик І.М .
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, відмовлено у задоволенні позову.
4. Судові рішення мотивовані тим, що позивача законно звільнено із займаної посади: за наявності підстав і умов, визначених чинним законодавством України про державну службу, та з дотриманням установленої процедури.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені ними рішення та прийняти нове - про задоволення позову.
6. Аргументи касаційної скарги зводяться до такого:
- суди погодилися з кваліфікацією його дій щодо звернення зі скаргами на дії керівництва ГУ ДФС як порушення Присяги, незважаючи на те, що подання звернень є конституційним правом кожного, а переслідування з цих мотивів заборонено законом (стаття 40 Конституції України, стаття 9 Закону України від 02.10.1996 №393/96-ВР "Про звернення громадян");
- висновок судів про його зневажливе і неввічливе ставлення до інших осіб зроблений без з?ясування всіх фактичних обставин та за відсутності належних доказів цього;
- суди не досліджували, в чому полягали допущені ним систематичні порушення, та не зазначили доручення керівництва, які він не виконав;
- суди не перевірили його доводи про порушення порядку здійснення дисциплінарного провадження, зокрема, щодо нелегітимності комісії з проведення службового розслідування, не доведення до його відома суті порушень, що унеможливило подання ним будь-яких пояснень чи заперечень, не надання йому можливості ознайомитися з матеріалами дисциплінарної справи, відсутності у дисциплінарній справі всіх обов?язкових документів, перелічених у частині другій статті 73 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон №889-VIII);
- судами не враховано офіційні висновки незалежних органів про незаконність його звільнення (відділу внутрішньої безпеки ГУ ДФС, Державної служби України з питань праці, Міністерства соціальної політики України);
- суди не дали оцінки тому, що його звільнено з підстав, які не передбачені ні Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП), ні Законом №889-VIII, а оскаржуваний наказ не відповідає вимогам, визначеним частиною першою статті 67 і частиною другою статті 77 цього Закону;
- суди не перевірили його аргументи щодо пропуску строку накладення дисциплінарного стягнення за порушення, допущені до 01.05.2017;
- суди порушили частину п?яту статті 66 Закону №889-VIII, в якій поняття "системності" застосовується виключно до такого дисциплінарного проступку як прогул (пункт 12 частини другої статті 65) та не передбачено звільнення з посади державної служби за систематичне невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників (пункт 5 частини другої статті 65).
- суди не обґрунтували висновку щодо кваліфікації його поведінки (висловлювання на підвищених тонах, поводження без поваги до інших осіб, ввічливості та культури спілкування) як порушення Присяги, адже, на думку позивача, такі дії можуть кваліфікуватися виключно як порушення етики поведінки, за що частиною четвертою статті 66 Закону №889-VIII передбачено максимальну відповідальність у вигляді попередження про неповну службову відповідність.
7. У відзиві на касаційну скаргу ГУ ДФС в Івано-Франківській області просить залишити судові рішення у справі без змін, уважаючи їх законними і обґрунтованими. Зауважує, що всупереч взятим на себе під час складання Присяги зобов?язанням ОСОБА_1 ігнорував Конституцію і закони України, не виконував протокольні доручення керівників та виявляв особисту неприязнь до колег по роботі шляхом грубих висловлювань і погроз у їхню адресу, приниження їхньої честі і гідності, поширення недостовірної інформації. За доводами відповідача, такі дії позивача були несумісними зі статусом державного службовця, суперечили покладеним на нього обов?язкам, підривали довіру до нього як до носія влади та унеможливлювали подальше проходження ним державної служби. Стверджує, що ОСОБА_1 звільнено в порядку, встановленому чинним законодавством України, після проведення ретельного службового розслідування та за наслідками дисциплінарного провадження.
8. Касаційний розгляд справи здійснюється за відсутності повноважних представників відповідачів, які були належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання.
9. Заслухавши пояснення позивача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
10. ОСОБА_1 працював в органах податкової служби з 2002 року, з листопада 2014 року - обіймав посаду начальника управління податків і зборів з фізичних осіб ГУ ДФС в Івано-Франківській області.
11. Відповідно до розпорядження ГУ ДФС в Івано-Франківській області від 01.09.2016 №86-р проведено службове розслідування стосовно начальника управління податків і зборів з фізичних осіб ГУ ДФС в Івано-Франківській області ОСОБА_1 з метою перевірки фактів, викладених у зверненні ОСОБА_3 і ОСОБА_4 від 02.08.2016, службових записках від 25.08.2016 і від 31.08.2016, щодо порушення ним Закону №889-VIII, Закону України від 14.10.2014 №1700-VII "Про запобігання корупції", Правил етичної поведінки державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2016 №65 (далі - Правила етичної поведінки).
12. За результатами службового розслідування членами комісії складено акт від 29.09.2016 №04, а виконуючим обов?язки начальника ГУ ДФС в Івано-Франківській області прийнято рішення від 03.10.2016 №02 з висновками про те, що ОСОБА_1 порушив вимоги статті 28 Конституції України, статті 26 Закону України "Про звернення громадян", статті 28 Закону України "Про інформацію", пункту 5 розділу II Правил етичної поведінки, пункту 10 частини першої статті 2, пункту 1 частини першої статті 7, пунктів 1-3 частини першої статті 8, пунктів 1-2 частини першої статті 62 Закону №889-VIII, статей 38, 41 Закону України "Про запобігання корупції".
13. Крім того, з метою встановлення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку, на підставі статей 64-69 Закону №889-VIII запропоновано ініціювати питання про порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 щодо звільнення його з посади державної служби за порушення Присяги державного службовця (пункт 1 частини другої статті 65 Закону №889-VIII).
14. За результатами розгляду дисциплінарної справи дисциплінарною комісією ГУ ДФС в Івано-Франківській області 27.10.2016 внесено суб?єкту призначення подання про накладення на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби на підставі пункту 4 частини першої статті 87 Закону №889-VIII за допущення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 цього Закону.
15. Наказом ГУ ДФС в Івано-Франківській області від 31.10.2016 №324-о на підставі частини першої статті 64, частини першої статті 65, пункту 1 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої статті 66, частини п?ятої статті 66, частини четвертої статті 67, статей 68, 74, 75, 77, пункту 4 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, пункту 3 статті 40 КЗпП начальника управління податків і зборів з фізичних осіб ГУ ДФС в області ОСОБА_1 звільнено 31.10.2016 з посади державної служби за вчинення систематичних порушень та дисциплінарного проступку - порушення Присяги державного службовця, скоєного проти прав, свобод і законних інтересів громадян, з посяганням на права та свободи людини, проти принципів державної служби, всупереч покладеним на нього обов'язків, що призвело до порушення статей 28 і 68 Конституції України, пункту10 частини першої статті 2, пунктів 1, 2, 5 частини першої статті 4, пункту 1 частини першої статті 7, пунктів 1-З, 6-8 частини першої статті 8, частин першої, другої статті 9, статті 36, пунктів 1-2 частини першої статті 62 Закону №889-VIII, статей 38, 41 Закону України "Про запобігання корупції", пункту 5 розділу II Правил етичної поведінки, статті 26 Закону України "Про звернення громадян", статті 28 Закону України "Про інформацію", пунктів 2.2.26.3 - 2.2.26.6, 3.3.1- 3.3.3, 3.3.15 Положення про управління податків і зборів з фізичних осіб, затвердженого наказом ГУ ДФС в області від 04.03.2016 №189.
16. У зв'язку з тимчасовою непрацездатністю ОСОБА_1 у період з 31.10.2016 по 09.11.2016 наказом ГУ ДФС в Івано-Франківській області від 10.11.2016 №337-о внесені зміни до наказу від 31.10.2016 №324-о в частині дати звільнення позивача - з 10.11.2016.
V. Позиція Верховного Суду
17. За змістом статей 3 і 5 Закону №889-VIII відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
18. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону №889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
19. Перелік дисциплінарних проступків наведений у частині другій статті 65 Закону №889-VIII, одним із яких є порушення Присяги державного службовця (пункт 1).
20. Згідно з частиною першою статті 66 Закону №889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.
21. Частиною п?ятою статті 66 Закону №889-VIII обумовлено, що звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9 - 11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.
22. Статтею 73 Закону №889-VIII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа. Дисциплінарна справа повинна, зокрема містити: підстави для відкриття дисциплінарного провадження; характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.
23. Гарантії прав державних службовців під час застосування дисциплінарного стягнення закріплені у статті 74 Закону №889-VIII і полягають, зокрема, в наступному: дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця; під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби (частина перша); дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця (частина друга); дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні (частина четверта).
24. Як убачається з наказу ГУ ДФС в Івано-Франківській області від 31.10.2016 №324-о, ОСОБА_1 звільнено з посади державної служби з двох підстав: за порушення Присяги державного службовця (пункт 1частині другій статті 65, пункт 4 частини першої статті 87 Закону №889-VIII), а також за вчинення "систематичних порушень" згідно з пунктом 3 частини першої статті 40 КЗпП, яким передбачено розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу у випадку систематичного невиконання працівником без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, якщо до працівника раніше застосовувалися заходи дисциплінарного чи громадського стягнення.
25. При цьому, як установлено судами, фактичні підстави звільнення ОСОБА_1 пов?язані з такою його поведінкою, за якої позивач допускав прояви неповаги до інших осіб, зокрема до керівників підрозділів і керівництва ГУ ДФС в Івано-Франківській області, не дотримувався ввічливості та культури спілкування, неналежно виконував посадові обов'язки, а також систематично звертався з необґрунтованими скаргами на керівництво податкового органу до ГУ ВБ ДФС України і ВБ ГУ ДФС в Івано-Франківській області, які по суті були спрямовані на дискредитацію керівництва ГУ ДФС та дестабілізацію ситуації в колективі.
26. Вирішуючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про правомірність звільнення позивача з посади за порушення Присяги державного службовця, оскільки його поведінка суперечила інтересам і принципам державної служби та покладеним на нього обов'язкам, призвела до втрати довіри до нього як до носія влади та унеможливлює подальше виконання ним своїх посадових обов'язків. Наявність догани, оголошеної позивачу наказом ГУ ДФС в Івано-Франківській області від 08.09.2016 №873 за невиконання посадових обов?язків, враховано судами як обставину, що обтяжує відповідальність.
27. Отже, суди попередніх інстанцій фактично погодилися з кваліфікацією всіх дій (бездіяльності) позивача, що ставилися останньому у провину, як порушення Присяги державного службовця, не надавши жодної правової оцінки іншій (окремій) підставі звільнення - вчиненню систематичних порушень, у тому числі не встановивши фактичних обставин справи в цій частині та не перевіривши правомірність звільнення державного службовця відповідно до пункту 3 частини першої статті 40 КЗпП у контексті приписів частини третьої статті 5 Закону №889-VIII.
28. Крім того, висновок судів про те, що суть допущених позивачем порушень, які описані в акті службового розслідування від 29.09.2016 №04 і поданні дисциплінарної комісії від 27.10.2016, підпадає під кваліфікацію порушення Присяги державного службовця є недостатньо мотивованим, ураховуючи, що повага до гідності інших осіб, ввічливість та дотримання високої культури спілкування, доброзичливість і запобігання виникненню конфліктів у стосунках з громадянами, недопущення, у тому числі поза державною службою, дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця, становлять зміст гідної поведінки державного службовця - одного з принципів етики державної служби, закріпленого у Правилах етичної поведінки.
29. У зв?язку з цим, суди мали обґрунтувати, чому дії позивача, які стали підставою його звільнення, виходять за межі порушення правил етичної поведінки державних службовців, що є окремим дисциплінарним проступком, за вчинення якого передбачено дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність (пункт 2 частини другої статті 65, частина четверта статті 66 Закону №889-VIII), та можуть одночасно отримати кваліфікацію порушення Присяги державного службовця, за що встановлено виняткову міру дисциплінарної відповідальності.
30. Висновок щодо неправомірності звернень позивача зі скаргами на дії керівництва ГУ ДФС в Івано-Франківській області зроблений судами без установлення фактичних обставин щодо змісту таких скарг та їхнього протиправного характеру, а також без наведення мотивів того, що звільнення працівника з цієї підстави не є переслідуванням у розумінні статті 9 Закону України "Про звернення громадян".
31. Таким чином, суди попередніх інстанцій, зосередивши увагу на перевірці дотримання відповідачем порядку притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, не перевірили насамперед законність підстав звільнення позивача з посади державної служби, а саме: не з?ясували, чи вчинив позивач такі протиправні дії (бездіяльність), які були б відмінними від порушень правил етичної поведінки державних службовців та могли бути розцінені як порушення Присяги державного службовця; не перевірили, чи була спричинена поведінкою позивача шкода інтересам державної служби чи негативний вплив на репутацію державного службовця, а також сутність такої шкоди; не встановили фактичні обставини щодо вчинення позивачем систематичних порушень, про які йдеться в оскаржуваному наказі; не дали оцінку можливості звільнення позивача за допущення таких порушень, а також правильності юридичної кваліфікації відповідачем цих обставин.
32. З огляду на викладене колегія суддів уважає обґрунтованими доводи касаційної скарги в частині порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
33. Відповідно до частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
34. Неповне встановлення судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи за приписами статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 344, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Скасувати постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24 липня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, а справу направити на новий розгляд до Івано-Франківського окружного адміністративного суду.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська