07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 1840/3774/18
адміністративне провадження № К/9901/648/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , подану його адвокатом Цукановим Валерієм Валерійовичем
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року (головуючий суддя - Кунець О.М.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року (головуючий суддя - Бегунц А.О., судді: Макаренко Я.М., Мінаєва О.М.)
у справі №1840/3774/18
за позовом ОСОБА_1
до Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, Біжівської сільської ради Буринського району Сумської області
треті особи: Сумська обласна державна адміністрація, Черепівська сільська рада Буринського району Сумської області,
про визнання протиправними та скасування рішень.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати: рішення п'ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12 вересня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради», яким було вирішено дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни;
рішення шістнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 30 вересня 2016 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким було схвалено проект рішення Біжівської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальне громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни;
рішення сімнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 5 жовтня 2016 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким було вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни;
- визнати протиправними в частині та частково скасувати: рішення дев'ятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області від 30 вересня 2016 року, яким було схвалено проект рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, в частині схвалення проекту рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни та сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни;
рішення десятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області від 4 жовтня 2016 року, яким було вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, в частині об'єднання з територіальними громадами селища міського типу Терни та сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідачами порушено норми конституції України, положення Європейської хартії місцевого самоврядування та Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Об'єднання територіальної громади Біжівської сільської ради з Тернівською селищною радою суперечить інтересам як позивача, так і всієї територіальної громади.
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням шостої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області від 12 травня 2016 року надано згоду на добровільне об'єднання десяти територіальних громад, а саме Тернівської селищної ради, Іваницької сільської ради, Маршалівської сільської ради, Хоружівської сільської ради Недригайлівського району, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради, Черепівської сільської ради Буринського району, Бобрицької сільської ради, Сергіївської сільської ради, Супрунівської сільської ради Білопільського району Сумської області. Запропоновано адміністративний центр об'єднаної територіальної громади розмістити в смт Терни.
6. Також рішенням шостої сесії від 12 травня 2016 року ініційовано добровільне об'єднання десяти територіальних громад.
7. Листом від 13 травня 2016 року №445-02-27 Тернівський селищний голова звернувся до Біжівського сільського голови про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад беручи до уваги історичні, демографічні, культурні, родинні зв'язки, наявність відповідної транспортної інфраструктури.
8. Рішенням сьомої сесії Тернівської селищної ради від 2 серпня 2016 року надано згоду на добровільне об'єднання трьох територіальних громад, а саме: Тернівської селищної ради Недригайлівського району; Біжівської сільської ради; Суховерхівської сільської ради; Черепівської сільської ради Буринського району.
9. Листом від 3 серпня 2016 року Тернівський селищний голова звернувся до Черепівського, Біжівського та Суховерхівського сільських голів з пропозицією об'єднання територіальних громад.
10. Рішенням чотирнадцятої сесії сьомого скликання Біжівської сільської ради від 8 вересня 2016 року звернення (пропозицію) Тернівської селищної ради від 13 травня 2016 року щодо добровільного об'єднання територіальних громад в Тернівську територіальну громаду з центом у селищі Терни взято до відома. Вирішено здійснити подвірний обхід з метою виконання положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та пропозиції Тернівської селищної ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад. Призначено сходку жителів Біжівської сільської ради з питань можливого добровільного об'єднання територіальних громад на 9 вересня 2016 року з 10.00 години в Біжівському сільському клубі.
11. Рішенням п'ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12 вересня 2016 року надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни.
12. Розпорядженням Тернівського селищного голови від 23 вересня 2016 року №91-ОД утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
13. Рішенням дев'ятої сесії Тернівської селищної ради від 30 вересня 2016 року схвалено проект рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради, сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
14. Рішенням шістнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 30 вересня 2016 року схвалено проект рішення Біжівської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Холодне, Шматове, селищ Озерне, Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району, сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради, сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
15. Рішенням десятої сесії Тернівської селищної ради від 4 жовтня 2016 року вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Холодне, Шматове, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни. Доручено Тернівському селищному голові звернутися до Сумської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради та Тернівського селищного голови в установленому законом порядку.
16. Рішенням сімнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 5 жовтня 2016 року об'єднано з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Холодне, Шматове, селищ Озерне, Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району, сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради, сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни. Доручено Тернівському селищному голові звернутися до Сумської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради та Тернівського селищного голови в установленому законом порядку.
17. Рішенням позачергової двадцять шостої сесії Біжівської сільської ради від 18 липня 2017 року, розглянувши питання про добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до Буринської міської об'єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Буринь, та враховуючи результати зборів громадських обговорень від 13 липня 2017 року, рішення постійної комісії Біжівської сільської ради мандатної, з питань регламенту, законності та правопорядку від 18 липня 2017 року, вирішено внести зміни до рішення п'ятнадцятої сесії сьомого скликання Біжівської сільської ради від 12 вересня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни», виклавши його в наступній редакції: надати згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до Буринської міської об'єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Буринь.
18. Рішенням позачергової тридцять другої сесії Біжівської сільської ради від 14 грудня 2017 року підтримано ініціативу ініціативної групи в порядку місцевої ініціативи про добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до об'єднаної територіальної громади - Буринської міської ради з адміністративним центром у місті Буринь.
19. Листом від 15 січня 2018 року голова Сумської обласної державної адміністрації, розглянувши звернення щодо сприяння у внесенні змін до перспективного плану стосовно приєднання Біжівської сільської ради до Буринської об'єднаної територіальної громади, повідомив що оскільки Тернівською та Біжівською місцевими радами не скасовані в законодавчому порядку їх рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, прийняті у 2016 році з метою створення Тернівської селищної об'єднаної територіальної громади з адміністративним центром у смт Терни, то вказана селищна об'єднана територіальна громада є утвореною відповідно до чинного законодавства України, а Біжівська сільська рада є такою, що входить до її складу.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Тернівською селищною радою було дотримано вимоги статті 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад, а також відповідачами дотримано порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, визначений у статті 6 даного Закону, забезпечено належне громадське обговорення як пропозиції так і проекту рішення про добровільне об'єднання з метою врахування думки громади.
21. Оскаржувані рішення Біжівської сільської ради на час звернення до суду, будучи застосованими у відповідних правовідносинах, вже вичерпали свою дію, оскільки є вже реалізованими. Скасування оскаржуваних рішень не відновить права позивача. Щодо протиправності рішень Тернівської селищної ради, то позивач не наводить будь-яких правових обґрунтувань їх протиправності.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
22. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає що судами було безпідставно не враховано факт відсутності порядку проведення громадського обговорення, визначеного Біжівською сільською радою.
23. Пропозиція Тернівського селищного голови про об'єднання громад була отримана сільською радою 13 травня 2016 року та була предметом розгляду на сесії Біжівської сільської ради 8 вересня 2016 року, тобто порушено вимоги частини другої статті 6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» щодо строку проведення обговорення пропозиції.
24. Рішення п'ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12 вересня 2016 року про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад прийнято таємним голосуванням, чим порушено вимоги частини третьої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо прийняття рішення на пленарному засіданні.
25. Громадські обговорення перед прийняттям 30 вересня 2016 року рішення Біжівської сільської ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад не проводилося, що підтверджується відсутністю доказів обговорення пропозиції об'єднання громад та проекту рішення.
26. Судами не було враховано що об'єднання територіальних громад здійснювалося не за перспективним планом, оскільки відповідно до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 року №1001-р, Біжівська сільська рада Буринського району мала об'єднатися в Чернечослобідську громаду з адміністративним центром в місті Чернеча Слобода.
27. Тернівська селищна рада та Сумська обласна державна адміністрація у відзивах на касаційну скаргу просили залишити оскаржувані судові рушення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
29. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).
30. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
31. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР).
32. Відповідно до статті 6 Закону №280/97-ВР первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
33. Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, регулює Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі - Закон №157-VIII).
34. Відповідно до статті 2 Закону №157-VIII добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
35. Порядок ініціювання та розгляду питання про добровільне об'єднання територіальних громад регулюється статтями 5-7 Закону №157-VIII.
36. Так, відповідно до статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
37. Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.
38. Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
39. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
40. Статтею 6 Закону №157-VIII визначено порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
41. Так, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
42. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
43. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.
44. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
45. Статтею 7 Закону №157-VIII встановлено, що проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
46. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
47. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
48. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
49. Відповідно до статті 5 Закону №157-VIII Тернівський селищний голова Подлєсний В.А. звернувся з пропозицією добровільного об'єднання десяти територіальних громад: Тернівської селищної ради, Маршалівської, Хоружівської, Біжівської, Суховерхівської, Черепівської, Бобрицької, Сергіївської та Супрунівської сільської рад. На сесії Тернівської селищної ради 12 травня 2016 року вирішено надати згоду на добровільне об'єднання даних територіальних громад, запропонувавши адміністративний центр об'єднаної територіальної громади розмістити в смт Терни.
50. Листом від 13 травня 2016 року, який зареєстровано відповідачем 26 травня 2016 року, Тернівський селищний голова просив розглянути пропозицію об'єднання територіальних громад.
51. Розпорядженням Тернівського селищного голови від 1 липня 2016 року №61-ОД запропонована ініціатива добровільного об'єднання територіальних громад смт Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради; сіл Суховерхівка, Дмитрівка, Нижня Сагарівка, хутір Атаманське Суховерхівської сільської ради; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
52. Упродовж 28-29 липня 2016 року були проведені громадські обговорення щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
53. Рішенням сьомої сесії Тернівської селищної ради від 2 серпня 2016 року надано згоду на добровільне об'єднання трьох територіальних громад, а саме: Тернівської селищної ради Недригайлівського району; Біжівської сільської ради; Суховерхівської сільської ради; Черепівської сільської ради Буринського району. Листом від 3 серпня 2016 року, зареєстрованим у відповідача 11 серпня 2016 року, Тернівський селищний голова звернувся до Черепівського, Біжівського та Суховерхівського сільських голів з пропозицією об'єднання територіальних громад.
54. Таким чином Тернівською селищною радою було дотримано вимоги статті 5 Закону №157-VIII щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад.
55. Судами попередніх інстанцій було встановлено та матеріалами справи підтверджується що Біжівською сільською радою було отримано дві пропозиції Тернівської селищної ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад - 25 травня та 11 серпня 2016 року.
56. Рішенням чотирнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 8 вересня 2016 року взято до відома пропозицію Тернівської селищної ради від 13 травня 2016 року щодо добровільного об'єднання. Проте суди не перевірили чи було вивчено та винесено на громадське обговорення пропозицію Тернівської селищної ради від 3 серпня 2016 року, отриману сільською радою 11 серпня 2016 року.
57. Також суди не звернули увагу що дані два листи містять різні пропозиції: перший про ініціювання об'єднання десяти територіальних громад, а другий - чотирьох територіальних громад.
58. У порядку денному сходу жителів Біжівської сільської ради відповідно до протоколу від 9 вересня 2016 року значиться пропозиція Тернівської селищної ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад (без вказівки на дату).
59. Тому судам слід перевірити яку саме пропозицію Тернівської селищної ради було розглянуто, незважаючи на те що у рішенні від 8 вересня 2016 року зазначено про взяття до відома звернення (пропозиції) Тернівської селищної ради від 13 травня 2016 року щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
60. Апеляційний суд у своєму рішенні з приводу відсутності порушення процедури громадських обговорень (з огляду на той факт що вони були проведені менше ніж встановлений у законі строк), послався на постанову Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року у справі №731/216/17 у якій висловлено позицію що положеннями Закону №157-VIII визначено саме граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати.
61. У той же час суди не перевірили проведення відповідачем відповідних дій упродовж граничного проміжку часу, встановленого законом.
62. Згідно з частиною третьою статті 59 Закону №280/97-ВР рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
63. Відповідно до протоколу п'ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12 вересня 2016 року рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад було прийнято шляхом таємного голосування за пропозицією сільського голови (на підставі пункту 16 статті 26 Закону №280/97-ВР - прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом).
64. Проте суди першої та апеляційної інстанцій не звернули на це уваги та у оскаржуваних рішеннях відсутня оцінка даному факту незважаючи на посилання позивача у позовній заяві та у апеляційній скарзі.
65. Відповідно до частини другої статті 7 Закону №157-VIII сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
66. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
67. Розпорядженням Тернівського селищного голови від 23 вересня 2016 року №91-ОД утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, до складу якої увійшли делеговані представники Біжівської сільської ради: Лещенко І.П. , Линник В.М. , Чорноштан О.П. та ОСОБА_6 .
68. Рішенням шістнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 30 вересня 2016 року схвалено проект рішення Біжівської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад смт Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Холодне, Шматове, селищ Озерне, Черепівка Тернівської селищної ради; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
69. Вирішуючи питання про дотримання відповідачами встановлених строків для громадського обговорення підготовлених робочою групою проектів рішень та розгляду сільською радою питання про схвалення проекту рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішення від 30 вересня 2016 року було прийнято більшістю голосів з урахуванням результатів громадського обговорення.
70. Проте твердження представника відповідача про проведення обговорення питання добровільного об'єднання громад шляхом проведення зборів жителів села судами не було перевірено. Матеріали справи не містять підтвердження проведення протягом 60 днів обов'язкового громадського обговорення підготовленого робочою групою проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, а також розгляд сільською радою питання про схвалення проекту рішення протягом 30 днів з дня його внесення на такий розгляд. Навпаки, суди не звернули увагу, що проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад був прийнятий у надто скорочені строки.
71. Судам під час нового розгляду слід звернути увагу на позицію, висловлену Верховним Судом у постанові від 16 травня 2018 року у справі №367/6537/15-а, відповідно до якої у кожній громаді, яка включається у процес об'єднання, обов'язково проводяться: два громадські обговорення (перше - протягом 30 днів, друге - протягом 60 днів); дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення).
72. Також у постанові Верховного Суду від 12 березня 2020 року у справі №278/3142/16-а суд касаційної інстанції, серед іншого звернув увагу на те, що окремі форми громадського обговорення (загальні збори громадян, громадські слухання та ін.) не можуть тривати протягом 30 чи 60 днів та як правило проводяться протягом одного неробочого дня. Відповідно до роз'яснень щодо застосування положень Закону №157-VIII в частині визначення строків здійснення окремих етапів об'єднання, затвердженому на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування 3 червня 2015 року, протокол №17, проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) протягом певної кількості днів слід розуміти як визначення граничного проміжку часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати. При цьому призначаючи громадське обговорення сільський, селищний, міський голова повинен виходити з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників, враховуючи організаційні можливості виконавчих органів ради, а також визначати такі строки проведення громадського обговорення, які б слугували гарантією реалізації права громадян на висловлення власної думки.
73. Також у касаційній скарзі позивач зазначає, що судами не було враховано пояснення свідків ОСОБА_7 та ОСОБА_6 , надані ними у судовому засіданні 26 березня 2019 року, які підтверджують відсутність доказів обговорення проекту рішення.
74. Відмовляючи у задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанцій виходили також з того, що оскільки відповідачі прийняли оскаржувані рішення, наявний висновок Сумської обласної державної адміністрації щодо відповідності проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, Тернівська селищна територіальна громада є вже утвореною, задоволення позовних вимог жодним чином не відновить права позивача.
75. Проте під час нового розгляду судам слід звернути увагу на судові рішення у справі № 818/1489/18, якими було скасовано рішення Черепівської сільської ради Буринського району про добровільне об'єднання територіальних громад, рішення Тернівської селищної ради від 4 жовтня 2016 року в частині об'єднання з територіальними громадами смт Терни та сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду.
76. Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
77. Проте Верховний Суд не погоджується з доводами касаційної скарги в частині неправомірного неврахування судами що об'єднання територіальних громад здійснювалося не за Перспективним планом формування територій громад Сумської області, відповідно до якого Біжівська сільська рада Буринського району мала об'єднатися в Чернечослободську громаду.
78. Законом №157-VIII не передбачено обов'язку територіальних громад об'єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов'язкових приписів та вказівок, а відтак носить рекомендаційний характер.
79. Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року у справі №813/38/16 та від 15 квітня 2020 року у справі №818/294/18.
80. Відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
81. Частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
82. Разом з тим, вирішуючи питання щодо наявності підстав для скасування оскаржуваних рішення Біжівської сільської ради, доцільно звернути увагу, що статтею 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації - її несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
83. Таким чином, Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування оскаржених рішень згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації».
84. Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення та самого рішення про добровільне об'єднання територіальних громад ради не може бути підставою для скасування такого рішення (правова позиція висловлена Верховним Судом у поставі від 12 березня 2020 року у справі №278/3142/16-а).
85. Посилання позивача у касаційній скарзі на відсутність порядку проведення громадського обговорення, визначеного Біжівською сільською радою, також не є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень. У частині другій статті 7 Закону №157-VIII термін «громадське обговорення» конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.
86. Громадське обговорення може проводитись в різних формах, зокрема, передбачених статтями 8 та 13 Закону №280/97-ВР у формі загальних зборів громадян, громадських слухань або в інших формах, визначених місцевою радою (конференція, форум, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернет-конференція, електронна консультація тощо).
87. Наприклад, рішенням чотирнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 8 вересня 2016 року вирішено здійснити подвірний обхід з метою обговорення положень Закону №157-VIII та пропозиції Тернівської селищної ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад. Оголошено сходку жителів Біжівської сільської ради для вирішення питання можливого добровільного об'єднання.
88. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
89. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
90. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
91. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 353, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» Верховний Суд,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану його адвокатом Цукановим Валерієм Валерійовичем, задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року скасувати, а справу №1840/3774/18 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
Судді М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова