Справа № 620/1612/20 Суддя (судді) першої інстанції: Баргаміна Н.М.
Суддя-доповідач:Шурко О.І.
07 жовтня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Шурка О.І.,
суддів Василенка Я.М., Кузьменка В.В.,
при секретарі Коцюбі Т.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Прилуцької місцевої прокуратури в інтересах держави до Парафіївської селищної ради Ічнянського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Заступник керівника Прилуцької місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Парафіївської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, зобов'язавши відповідача вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року позовну заяву залишено без розгляду.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, заступник прокурора Чернігівської області подав апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. В обґрунтування апеляційної скарги позивачем зазначено, що у даній справі позов прокурором пред'явлений в порядку представництва інтересів держави, а судом безпідставно не взято до уваги приписи ч. 1 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» згідно якої право подання позовної заяви в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається, зокрема, керівникам окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Згідно з п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-IX, до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
За п. 4 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону від 19.09.2019 № 113-ІХ день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України».
Таким чином, на переконання апелянта, редакція Закону України «Про прокуратуру», яку опубліковано на офіційному сайті ВР України, наразі має положення, які ще не набрали законної сили, оскільки на даний час рішення Генерального прокурора стосовно окружних прокуратур ще не приймалося, у газеті «Голос України» не публікувалося.
Відзиву Парафіївської селищної ради Ічнянського району Чернігівської області на апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області до суду апеляційної інстанції не надходило, що не перешкоджає розгляду справи.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Суд попередньої інстанції, залишаючи позовну заяву без розгляду, дійшов висновків про те, що позовна заява підписана від імені позивача заступником керівника Прилуцької місцевої прокуратури В. Дятел без надання доказів відсутності керівника Прилуцької місцевої прокуратури, які б в силу вимог положень Закону № 1697-VІІ (у редакції Закону України від 02.07.2015 № 578-VІІІ) надавали право на підписання позову та подання його до суду, відтак дану позовну заяву від імені Прилуцької місцевої прокуратури підписано особою, яка не мала на це відповідних повноважень, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в постанові Верховного Суду від 27.05.2020 у справі № 819/478/17. Отже, на переконання суду першої інстанції, наявні підстави, передбачені п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України для залишення позову без розгляду.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.
Так, пунктом 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
У даній справі суд застосував п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції Закону від 02.07.2015 № 578-VШ), згідно якої керівник місцевої прокуратури представляє місцеву прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями.
У разі відсутності керівника місцевої прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника місцевої прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника місцевої прокуратури (ч. 3 ст. 13 Закону України «Про прокуратуру»).
Водночас, в спірній ухвалі суд посилається на вимоги ч. З ст. 55 КАС України (в редакції Закону № 390-ІХ від 18.12.2019), а саме - юридична особа незалежно від порядку її створення, суб'єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб'єкта владних повноважень), або через представника.
Відповідно п. 4 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону від 19.09.2019 № 113-ІХ день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України».
Таким чином, обґрунтованими є доводи апелянта, що редакція Закону України «Про прокуратуру», яку опубліковано на офіційному сайті ВР України, наразі має положення, які ще не набрали законної сили, оскільки на даний час рішення Генерального прокурора стосовно окружних прокуратур не приймалося та не оприлюднювалось.
Отже, на даний час в органах прокуратури діють місцеві прокуратури, оскільки окружні прокуратури не створені, та повноваження прокурора, передбачені ст. 131-1 Конституції України, ст. 53 КАС України, ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» виконують керівники місцевих прокуратур, їх перші заступники та заступники.
Крім цього, пунктом 6.1 наказу Генерального прокурора від 21.09.2018 № 186 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень» визначено, що позови (заяви) надсилати до суду за підписом Генерального прокурора, його першого заступника та заступників, керівників регіональних і місцевих прокуратур, їхніх перших заступників та заступників.
Відповідно до наказу прокурора Чернігівської області від 19.03.2018 № 85к ОСОБА_1 призначено на посаду заступника керівника Прилуцької місцевої прокуратури, звільнивши з посади прокурора Ічнянського відділу Прилуцької місцевої прокуратури.
Згідно наказу керівника Прилуцької місцевої прокуратури від 16.03.2020 № 6 «Про розподіл обов'язків між працівниками Прилуцької місцевої прокуратури» заступник керівника місцевої прокуратури ОСОБА_1 безпосередньо організовує роботу місцевої прокуратури з питань представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених законом, в тому числі у сфері охорони дитинства.
Виходячи з аналізу вищезазначених норм законодавства, до повноважень заступника керівника місцевої прокуратури - ОСОБА_1 віднесено, у тому числі, право з метою захисту інтересів держави у порядку, передбаченому ст. 131-1 Конституції України, ст. 24 Закону України «Про прокуратуру», ст. 53 КАС України звертатися з позовами до суду в інтересах держави та, відповідно, підписувати позовні заяви.
За загальним правилом, повноваження щодо представлення окружної прокуратури у відносинах з органами державної влади надані її керівнику та у разі відсутності останнього такі повноваження може здійснювати перший заступник, а у разі його відсутності - один із заступників керівника окружної прокуратури, що передбачено ч. 3 ст. 13 Закону України «Про прокуратуру».
Апелянт обґрунтовано вказав, що звернення з позовом прокурора у даній справі стосується виконання прокуратурою функцій з представництва інтересів держави в суді в порядку, передбаченому статтями 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», а не здійснення її представництва у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями.
Представлення місцевої прокуратури у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами згідно ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» відмінне від функцій держави покладених на прокуратуру згідно ст. 131-1 Конституції України.
Прокурор може брати участь у розгляді судом адміністративних, господарських або цивільних справ як представник органу прокуратури, яка має статус відповідача, позивача або третьої особи, а також як представник держави - виконуючи конституційну функцію представництва інтересів держави в суді.
Зокрема, статус прокурора, що здійснює представництво інтересів держави в суді, не можна ототожнювати зі статусом представника в судовому процесі, оскільки відносини між представником і довірителем ґрунтуються на договорі доручення.
Згідно зі ст. 131-1 Конституції України на прокуратуру України покладається, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Межі повноважень прокурора передбачені як процесуальним законодавством (КАС України), так і Законом України «Про прокуратуру».
Згідно п. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» на прокуратуру покладається функція щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Повноваження прокурора передбачені ст. 53 КАС України згідно з якою у визначених випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частин 1 ст. 55 КАС України, сторона в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь в судовому процесі особисто та (або) через представника.
Частиною 3 ст. 53 КАС України встановлено, що до адміністративного суду із позовними заявами можуть звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, зокрема - прокурор.
Повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій закріплені у розділі IV Закону України «Про прокуратуру» у відповідній редакції, до якого включено ст. 24 Закону України «Про прокуратуру», згідно ч. 1 якої право подання позовної заяви в порядку адміністративного судочинства надано, зокрема, заступникам керівників прокуратур.
Частиною 7 статті ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що повноваження прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством.
Згідно ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, представництво прокуратурою інтересів держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Із наведених норм вбачається, що прокурор у таких випадках виконує функцію представництва інтересів держави, яка одночасно є його конституційним обов'язком.
Отже, системний аналіз наведених норм Закону України «Про прокуратуру» та КАС України свідчить, що заступник Прилуцької місцевої прокуратури мав право підписувати позовну заяву у даній справі, а суд першої інстанції безпідставно не застосував норми ст. 24 Закону України «Про прокуратуру».
Крім того, при постановленні ухвали суд послався на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 27.05.2020 у справі № 819/478/17 за позовом заступника прокурора Тернопільської області до Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльність головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, яка проявилась у не закінченні виконавчого провадження, у якому прокуратура виступала в якості боржника.
Натомість, вказана постанова стосується правовідносин, у яких заступник керівника регіональної прокуратури, підписуючи позов, діяв від імені органу прокуратури, а не реалізовував конституційну функцію представництва інтересів держави, а отже, наявні підстави для відступу вищевказаної позиції Верховного Суду, позаяк у вказаній справах мали місце інші обставини та висновки Верховного Суду стосувалися виключно повноважень щодо здійснення представництва прокуратури у відносинах з органами державної влади, а тому, було судом застосовано саме норми ст. 11 Закону України «Про прокуратуру».
Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв помилкове рішення про залишення позову без розгляду.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції та є підставою для скасування оскаржуваної ухвали суду.
За змістом частини першої статті 320 КАС підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Згідно із ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Оскільки судом першої інстанції порушено норми процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, то оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області - задовольнити.
Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328 - 331 КАС України.
Головуючий суддя: Шурко О.І.
Судді: Василенко Я.М.
Кузьменко В.В.