Справа № 640/15962/20 Суддя першої інстанції: Скочок Т.О.
07 жовтня 2020 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Степанюка А.Г.,
суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,
при секретарі - Закревській І.Л.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 липня 2020 року у справі за адміністративним позовом Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до Кабінету Міністрів України, треті особи - Львівська обласна державна адміністрація, Центральна виборча комісія, про визнання протиправними та скасування розпоряджень в частинах, -
У липні 2020 року Рясне-Руська сільська рада Яворівського району Львівської області (далі - Позивач, Рясне-Руська сільрада) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач, КМ України), треті особи - Львівська обласна державна адміністрація (далі - Третя особа-1, Львівська ОДА), Центральна виборча комісія (далі - Третя особа-2, ЦВК), про:
- визнання протиправним та скасування розпорядження КМ України від 27.05.2020 року №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ;
- визнання протиправним та скасування розпорядження КМ України від 12.06.2020 року №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ з адміністративним центром у місті Львові.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2020 року відкрито провадження у справі.
Крім того, разом із позовною заявою Рясне-Руською сільрадою було подано заяву про забезпечення позову шляхом:
- зупинення дії розпорядження КМ України від 12.06.2020 року №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» в частині Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області;
- заборони ЦВК вчиняти дії на підставі розпорядження КМ України від 12.06.2020 року №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» в частині Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області, яка передбачена у даному розпорядженні у складі Львівської об'єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2020 року у задоволенні заяви Рясне-Руської сільської ради відмовлено. При цьому суд першої інстанції з посиланням на те, що не може бути зупинено дію актів Кабінету Міністрів України, підкреслив, що Позивачем не доведено обставин, які б вказували на те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів Позивача, за захистом яких він звернувся до суду. Окремо суд зауважив, що наявність ознак очевидної протиправності оскаржуваних рішень на стадії вирішення питання про забезпечення позову не встановлена.
Не погоджуючись із викладеним в ухвалі рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу повністю та ухвалити нове рішення, яким заяву про забезпечення позову задовольнити повністю. В обґрунтування своїх доводів зазначив, що, по-перше, після прийняття ЦВК рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів територіальна громада опиниться у складі Львівської ОТГ, що свідчить про неможливість ефективного захисту у подальшому прав Рясне-Руської сільської ради навіть у випадку позитивного вирішення справи, по-друге, наголошує, що обраний спосіб заходу забезпечення позову є співмірним із заявленими позовними вимогами, по-третє, у випадку прийняття рішення суду на користь Позивача місцеві вибори необхідно буде проводити повторно із скасуванням результатів попередніх, по-четверте, процесуальний закон та практика Верховного Суду допускає можливість забезпечення позову шляхом зупинення дії нормативного акту у випадку встановлення ознак його очевидної протиправності, по-п'яте, судом не обґрунтовано підстав відмови у відсутності можливості застосування заходу забезпечення позову шляхом заборони ЦВК вчиняти дії.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.08.2020 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу, а також призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 02.09.2020 року, яке у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю судді-доповідача було відкладено на 07.10.2020 року.
У відзиві на апеляційну скаргу ЦВК просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що суд вірно вказав на відсутності доказів очевидної протиправності оскаржуваних рішень, а також на те, що дія актів КМ України у порядку забезпечення позову не може бути зупинена. Крім того, наголошує, що заходи забезпечення позову не повинні порушувати безперервність виборчого процесу.
У відзиві на апеляційну скаргу КМ України просить відмовити в її задоволенні. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що забезпечення позову шляхом зупинення дії нормативного акту фактично означає ухвалення рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті забезпечення позову. Крім того, підкреслює, що наявність ознак очевидної протиправності може бути встановлена лише під час розгляду справи та дослідження доказів.
У межах встановлених судом строків відзиву на апеляційну скаргу від інших учасників справи не надійшло.
У судовому засіданні представники Апелянта доводи апеляційної скарги підтримали та просили суд її вимоги задовольнити повністю з викладених у ній підстав.
Представник Відповідача заперечував проти її задоволення та просив оскаржувану ухвалу суду залишити без змін.
Треті особи, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.
Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Згідно ч. 2 ст. 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для однозначного висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
За правилами ч. ч. 1, 2 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
При цьому, суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Отже, процесуальний закон наділяє суд повноваженнями на вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, зупинення дії нормативно-правового акта, а також забороною вчиняти певні дії. Однак, передумовою для вжиття таких заходів з урахуванням положень ч. 2 ст. 151 КАС України є існування та встановлення судом обставин, визначених ч. 2 ст. 150 КАС України.
За правилами ч. 5 ст. 151 КАС України зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.
Обґрунтовуючи необхідність вжиття заходів забезпечення позову, Апелянт зазначає, що оскаржуване ним розпорядження Уряду України від 12.06.2020 року №718-р містить ознаки очевидної протиправності, адже суперечить Конституції України, Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та Методиці формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою КМ України від 08.04.2015 року №214, а вжиття заходів забезпечення позову є необхідним, позаяк після призначення та проведення перших місцевих виборів відбудеться включення Рясне-Руської сільради до Львівської ОТГ.
Надаючи оцінку відповідним доводам Апелянта, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.
Забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності рішення є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
У зв'язку з цим суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співрозмірним з позовними вимогами та чи відповідає від меті і завданням правового інституту забезпечення позову.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Крім того, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними.
Наведена правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 10.09.2018 року у справі № 804/8343/17.
Як вірно зазначив суд першої інстанції, наведені Позивачем у заяві мотиви необхідності вжиття заходів забезпечення позову щодо наявності ознак очевидної протиправності оскаржуваного рішення Відповідача, за своєю суттю є підставами позову, а відтак оцінка їх обґрунтованості повинна надаватися під час розгляду справи по суті. В іншому випадку, вжиття заходів забезпечення позову з викладених Рясне-Руською сільрадою у заяві підстав свідчило б про надання судом оцінки аргументів Позивача до вирішення справи по суті, що прямо суперечить меті інституту забезпечення позову.
У постановах від 10.04.2019 року у справі №826/16509/18 та від 26.12.2019 року у справі №640/13245/19 Верховний Суд підкреслив, що твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
Безумовно, рішення чи дії суб'єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб'єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, суд касаційної інстанції зауважив, що відповідно до ст. 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Окремо колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що Апелянтом не наведено переконливих аргументів, у чому саме полягає очевидна небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Позивача до ухвалення рішення у справі.
Також матеріали справи не містять доказів того, що невжиття заходів забезпечення позову якимось чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду.
Так, положеннями п. 1 ч. 3 ст. 151 КАС України передбачено, що не допускається забезпечення позову шляхом, зокрема, зупинення актів Кабінету Міністрів України.
У свою чергу, частиною 4 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що заходи забезпечення позову, які застосовує суд, не можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів.
Отже, як вірно підкреслило ЦВК у відзиві на апеляційну скаргу, зупинення дії розпорядження КМ України від 12.06.2020 року №718-р в частині, що стосується Рясне-Руської сільради, а також заборона ЦВК вчиняти дії на підставі вказаного розпорядження може мати своїм наслідком зупинення можливості проведення місцевих виборів 25.10.2020 року у межах певної об'єднаної територіальної громади, що прямо суперечить положенням ч. 4 ст. 151 КАС України.
Судова колегія вважає за необхідне звернути увагу на те, що у справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.
Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.
Тобто, при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову перш за все необхідно перевірити наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Як було зазначено вище, відповідно до ч. 2 ст. 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Отже, передумовою вжиття заходів забезпечення позову є необхідність встановлення судом їх співмірності із заявленими позовними вимогами, а також врахування наслідків вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
У межах визначеної нормативної регламентації спірних правовідносин суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що зупинення дії розпорядження Уряду України від 12.06.2020 року №718-р в частині, що стосується Рясне-Руської сільради, та заборона ЦВК вчиняти певні дії, за відсутності об'єктивних та достатніх підстав вважати, що спірне розпорядження має ознаки очевидної протиправності та його реалізація може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду чи забезпечити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів Позивача, зумовить виникнення невиправданого судового втручання у діяльність суб'єктів владних повноважень, що, у свою чергу, йде у розріз з метою інституту забезпечення позову.
Посилання Апелянтів на необхідність вжиття заходів забезпечення позову з огляду на невідповідність проєктів розпоряджень Кабінету Міністрів України вимогам нормопроєктувальної техніки судовою колегія вважає помилковими, оскільки надання оцінки відповідним доказам має здійснюватися під час розгляду справи по суті.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
З огляду на викладене, судова колегія приходить до висновку про правильність твердження суду першої інстанції щодо необґрунтованості поданої заяви про забезпечення позову у повному обсязі, оскільки, як було встановлено вище, викладеними у ній доводами не підтверджується існування підстав та обставин для вжиття відповідних заходів. У зв'язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 150-151, 242-244, 250, 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 липня 2020 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя А.Г. Степанюк
Судді Л.В. Губська
О.В. Епель
Повний текст постанови складено та підписано « 07» жовтня 2020 року.