Справа № 640/11313/19 Суддя (судді) першої інстанції: Федорчук А.Б.
29 вересня 2020 року м. Київ
Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Кузьменка В. В.,
суддів Василенка Я. М., Шурка О. І.,
за участю секретаря Кірієнко Н. Є.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом Асоціації виробників та постачальників газового обладнання до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України про визнання протиправним та нечинним наказу, за апеляційною скаргою Асоціації виробників та постачальників газового обладнання на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.01.2020, -
Асоціація виробників та постачальників газового обладнання звернулась до суду з адміністративним позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, у якому просить визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 листопада 2018 року №305 «Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання».
На думку позивача, оскаржуваний наказ підписаний неуповноваженою на це особою, що є порушенням вимог статті 19 Конституції України, статей 8, 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.01.2020 позовні вимоги залишено без задоволення.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про задоволення позову у повному обсязі.
В судове засідання з'явилися представники сторін. Представник апелянта підтримав апеляційну скаргу, просив її задовольнити. Представник відповідача просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, посилаючись на те, що проект ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» погоджено з Міненерговугіллям, зауважень щодо повноважень Мінрегіону затверджувати цей нормативний акт Міненерговугіллям не висловлено. До суду подано також відзив на апеляційну скаргу.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З матеріалів справи убачається, що 15.11.2018 року Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України відповідно до законів України «Про будівельні норми», «Про регулювання містобудівної діяльності», постанов Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року №483 «Про затвердження Положення про центральний фонд будівельних норм та Типового положення про фонд галузевих будівельних норм» від 30 червня 2010 року №543 «Про затвердження Порядку розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність» та враховуючи рішення Науково-технічної ради Мінрегіону від 09 листопада 2018 року №32, видано наказ №305 «Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання».
На переконання позивача затвердження ДБН 2018 належить до компетенції Міненерговугілля, а не Мінрегіону, а відтак відповідач не мав правових підстав для видачі спірного наказу. Вказане й стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Апелянт вказує про порушення порядку прийняття наказу та відсутності у відповідача повноважень на таке прийняття.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до пункту 1.1 ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» ці Норми встановлюють вимоги проектування при новому будівництві, реконструкції, капітальному ремонті та технічному переоснащенні наявних систем газопостачання, що забезпечують споживачів природним газом із надлишковим тиском не більше 1,2 МПа, а також скрапленими вуглеводневими газами із надлишковим тиском не більше 1,6 МПа.
Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України «Про будівельні норми» дія цього Закону поширюється на суб'єктів господарювання незалежно від власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність і забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення, а також на органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Закон визначає правові та організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм.
Згідно з частиною 1 статті 5 Закону України «Про будівельні норми» до суб'єктів нормування у будівництві належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва; міністерства, до повноважень яких належать питання з нормування у будівництві.
Згідно з частиною 1 статті 5 Закону України «Про будівельні норми» до суб'єктів нормування у будівництві належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва; міністерства, до повноважень яких належать питання з нормування у будівництві.
Частиною 1 статті 10 Закону України «Про будівельні норми» визначено, що розроблення, затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, здійснюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва.
Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон), відповідно до Положення про міністерство регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою КМУ від 30.04.2014 № 197, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координуємся Кабінетом Міністрів України.
Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує, зокрема, державну житлову політику і політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.
Абзацом п'ятим пункту 3 Положення про Мінрегіон передбачено, що основними завданнями Мінрегіону є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування.
Підпунктом 2 пункту 4 Положення про Мінрегіон визначено, що Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань затверджує державні будівельні норми, зокрема з питань реставрації, консервації, ремонту і пристосування пам'яток архітектури і містобудування, планування їх території та визначення меж, режимів використання їх зон охорони, порядок консервації та розконсервації об'єктів будівництва; положення про Атестаційну архітектурно-будівельну комісію та її склад; типове положення про архітектурно-містобудівні ради, форму будівельного паспорта; склад, зміст і порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2010 року №543 затверджено Порядок розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність (в редакції, що діяла на момент розроблення ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання») (далі - Порядок №543).
Згідно з пунктом 3 Порядок №543 будівельні норми розробляються Мінрегіоном та іншими міністерствами, до повноважень яких належать питання нормування у будівництві (далі - суб'єкти нормування), відповідно до технічного завдання, сформованого за результатами аналізу питань, що потребують унормування.
Пунктом 20 Порядку №543 визначено, що державні будівельні норми затверджуються Мінрегіоном.
Також, постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2010 року затверджено Перелік центральних органів виконавчої влади, до повноважень належить питання нормування у будівництві (зі змінами), яким передбачено сфери діяльності, у якій Мінрегіоном виконуватимуться функції нормування в будівництві, належать серед іншого, проектування, будівництво об'єктів житлового, цивільного та громадського призначення, житлово-комунальне господарство.
Постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року затверджено Положення про Міністерство енергетики та вугільної промисловості України (далі - Положення про Міненерговугілля).
Відповідно до абзацу 2 пункту 1 Положення про Міненерговугілля Міненерговугілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в електроенергетичному, ядерно-промисловому, вугільно-промисловому, торфодобувному, нафтогазовому та нафтогазопереробному комплексах, а також забезпечує формування державної політики у сфері нагляду (контролю) у галузях електроенергетики та теплопостачання.
Відповідно до пункту 12 Положення про Міненерговугілля Міненерговугілля затверджує: технологічні проекти (схеми) промислової та дослідно-промислової розробки родовища (покладу), комплексні проекти його облаштування, виконані згідно із законодавством, інвестиційні проекти (програми) промислової та дослідно-промислової розробки родовища (покладу) нафти і газу; правила безпеки постачання природного газу.
Як зазначалося, ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» встановлюють вимоги проектування при новому будівництві, реконструкції, капітальному ремонті та технічному переоснащенні наявних систем газопостачання, що забезпечують споживачів природним газом із надлишковим тиском не більше 1,2 МПа, а також скрапленими вуглеводневими газами із надлишковим тиском не більше 1,6 МПа. Також, встановлюють технічні норми проектування систем газопостачання, що забезпечують споживачів природним газом в житлових будинках, Закон України «Про ринок природного газу» встановлює обов'язок дотримання технічних норм та стандартів безпеки, що поширюються на газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, установку LNG.
Технічні норми та стандарти безпеки, що поширюються на газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, установку, затверджуються Міненерговугілля, в свою чергу ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» застосовується при проектуванні нового будівництва, реконструкції, капітальному ремонті житлових будинків. Тобто, вказані нормативно-правові акти мають різну сферу регулювання правовідносин.
Відтак, вказані нормативно-правові акти мають різну сферу регулювання правовідносин, а відтак, посилання апелянта на норми Закону України «Про ринок природного газу» є безпідставними.
Пунктом 3.1 Статуту Асоціації передбачено, що метою діяльності Асоціації є координація господарської діяльності її членів без права втручання в їх виробничу й комерційну діяльність, прийняття управлінських рішень, спрямованих на захист і відстоювання економічних, соціальних та інших законних інтересів членів Асоціації, пов'язаних з їх діяльністю у сфері виробництва, імпорту та обігу газового обладнання, сировини, матеріалів і послуг для виробництва цієї продукції. Оскаржуваний наказ не встановлює прав та обов'язків у сфері виробництва, імпорту та обігу газового обладнання, сировини, матеріалів і послуг для виробництва цієї продукції.
ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» не встановлює ні правових норм, ні технічних норм, які б стосувалися виробництва, імпорту та обігу газового обладнання, сировини, матеріалів і послуг для виробництва цієї продукції, а відтак не порушують та не можуть порушувати в майбутньому прав та законних інтересів позивача, адже останній не є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Згідно з частиною 2 статті 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерство очолює міністр України, який є членом Кабінету Міністрів України. Частиною 2 статті 8 Закону України «Про центральні органи викоти влади» міністр як керівник міністерства, зокрема, очолює міністерство, здійснює керівництво його діяльністю; визначає пріоритети роботи міністерства та шляхи виконання покладених на нього завдань, затверджує плани роботи міністерства, звіти про їх виконання; в межах компетенції організовує та контролює виконання міністерством Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України; визначає обов'язки першого заступника міністра, заступників міністра, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності; підписує накази міністерства; здійснює інші повноваження відповідно до Конституції України, цього та інших.
На виконання наданих законодавством України дискреційних повноважень Віце-прем'єр міністром - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Зубко Г. Г. видано наказ від 28 березня 2018 року №73 «Про розподіл обов'язків та повноважень між Віце-прем'єр-міністром України - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції».
Пунктом 11 розділу ІІ даного наказу, копія якого наявна в матеріалах справи, передбачено, що заступник Міністра Парцхаладце Л.Р. затверджує (погоджує) будівельні норми.
Відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 11 квітня 2018 року №87 «Про затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність» уповноважено заступника Міністра Парцхаладзе Л.Р. підписувати накази Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з питань затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність.
За таких обставин колегія суддів вважає, що у заступника Міністра Парцхаладзе Л.Р. були наявні законні підстави на підписання оскаржуваного наказу.
Як встановлено, для створення (передачу) науково - дослідної та дослідно-конструкторської розробки «Розроблення проекту державних будівельних норм на заміну діючим ДБН В 2.5-20-2001 «Газопостачання», між Мінрегіоном та Приватним акціонерним товариством «Проектний та науково-дослідний інститут по газопостачанню, теплопостачанню та комплексному благоустрою міст і селищ України» 08 грудня 2016 року укладено договір.
Відповідно до пункту 1 наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03 травня 2012 року №192 «Про надання статусу базової організації з науково-технічної діяльності у будівництві» Публічному акціонерному товариству «Український зональний науково-дослідний і проектний інститут по цивільному будівництву (КиївЗНДІЕП)» ПАТ «КиївЗНДІЕП» надано статус базової організації з науково-технічної діяльності у будівництві.
Листом від 03 липня 2018 року №8/16-394-18 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України направило ДБН В.2.5-ХХ:20ХХ «Газопостачання» до ПАТ «КиївЗНДІЕП» з проханням здійснити перевірку відповідності проекту будівельних норм вимогам законодавства, забезпечення їх взаємоузгодженості з іншими будівельними нормами та актуалізації. За результатами розгляду вказаного звернення ПАТ «КиївЗНДІЕП» листом від 01 серпня 2018 року №01-833 надало висновок перевірки проекту зазначених державних будівельних норм, яким пропонувало затвердити проект ДБН В.2.5-ХХ-20ХХ «Газопостачання», що спростовує доводи апелянта про порушення з боку відповідача вимог Порядку №543.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності та в межах апеляційної скарги, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права ухвалив рішення повно і всебічно з'ясувавши обставини справи.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Асоціації виробників та постачальників газового обладнання на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.01.2020 у справі за адміністративним позовом Асоціації виробників та постачальників газового обладнання до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України про визнання протиправним та нечинним наказу - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.01.2020 - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко
Судді: Я. М. Василенко
О. І. Шурко
Повний текст постанови виготовлено 06.10.2020