03 вересня 2020 року м. Дніпросправа № 340/1279/20
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді: Дурасової Ю.В.,
суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу Управління соціального захисту населення Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.05.2020 (головуючий суддя Брегей Р.І.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до відповідача Управління соціального захисту населення Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
Позивач, ОСОБА_1 , звернувся до адміністративного суду з позовом до відповідача Управління соціального захисту населення Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність щодо виплати у повному обсязі щорічної одноразової допомоги на оздоровлення за 2020 рік, як учаснику ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС (1 категорія), котрий набув інвалідність;
- зобов'язати Управління нарахувати допомогу у розмірі 5 мінімальних заробітних плат та виплати додаткові кошти з врахуванням раніше отриманих у сумі 120 грн.;
- зобов'язати відповідача надалі нараховувати і виплачувати допомогу у згаданому розмірі.
Позов обґрунтовано тим, що відповідач нараховував та виплачував допомогу, керуючись не приписами Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», а на підставі припису постанови КМУ України.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.05.2020 позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність відповідача стосовно нарахування і виплати ОСОБА_1 щорічної одноразової допомоги на оздоровлення за 2020 рік у розмірі 5-ти мінімальних заробітних плат.
Зобов'язано відповідача нарахувати і виплатити ОСОБА_1 щорічну одноразову допомогу на оздоровлення за 2020 рік у розмірі 5-ти мінімальних заробітних плат з урахуванням раніше сплачених коштів у сумі 120 грн.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Свою позицію суд першої інстанції обґрунтовано тим, що відшкодування шкоди здоров'ю, яка спричинена негативними наслідками для довкілля, що викликано Чорнобильскою катастрофою, відноситься до конституційного права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля (сукупність приписів частини 1 статті 16 та частини 1 статті 50 Основного Закону). Тому розмір допомоги, яка виплачується позивачу, може бути розраховано на підставі норм закону, а не постанови КМУ.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог. Вважає, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Посилається на те, що норма ст. 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» №796-XII містить посилання, що компенсація та допомога, передбачені цією статтею, виплачуються в порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, тому одноразова грошова допомога позивачу нарахована в розмірі, що встановлений Постановою КМУ №562, тому відповідачем і була нарахована та виплачена допомога в розмірі 120грн., водночас, з 01.01.2015 року стаття 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» не містить вимоги, що щорічна допомога на оздоровлення виплачується в розмірі 5-ти мінімальних заробітних плат.
Позивачем до суду апеляційної інстанції не подано відзив на апеляційну, що не перешкоджає розгляду справи по суті.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції вбачає підстави для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 має статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (1 категорія) (а.с.8), стан інвалідності 1 група з 25 червня 2003 року (а.с.9-10). Згідно експертного висновку захворювання пов'язане з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (а.с.10-11). У 2020 році відповідачем виплачена йому допомога у сумі 120 грн. (а.с.13-14). 18 лютого 2020 року позивач звернувся до відповідача з заявою про перерахунок допомоги з розрахунку її розміру відповідно до приписів статті 48 Закону, що діяла до 01.01.2015 року (5 мінімальних заробітних плат) (а.с.12). Відповідач відмовив у задоволенні заяви про перерахунок та виплати допомоги в розмірі 5 мінімальних заробітних плат оскільки приписами постанови Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року №562 «Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» розмір такої допомоги становить 120грн. (а.с.13-14).
Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України, Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” від 28.02.1991 №796-XII, норми Постанови КМ України №562 від 12.07.2005 року «Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження “Порядку виплати одноразової компенсації за шкоду, заподіяну внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та щорічної допомоги на оздоровлення деяким категоріям громадян” №760 від 26.10.2016.
Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції рішення про задоволення позовних вимог, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.
Так, стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, суб'єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України.
Згідно із статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення, створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Спеціальним законом, який визначає основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення, є Закон України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” від 28.02.1991 № 796-ХІІ.
Приписами частини 2 статті 46 цього Закону встановлено обов'язок щорічно виплачувати допомогу учасникам ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, які набули інвалідність.
При цьому, в силу вимог ст. 48 Законі України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (у редакції від 09.07.2007), передбачалося, що одноразова компенсація учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які стали інвалідами внаслідок Чорнобильської катастрофи, та сім'ям, які втратили годувальника із числа осіб, віднесених до учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та смерть яких пов'язана з Чорнобильською катастрофою, щорічна допомога на оздоровлення виплачується інвалідам другої ІІ в розмірі 5-ти мінімальних заробітних плат.
Законом України від 28.12.2007 №107-VI “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” внесено зміни, зокрема, до ст. 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII), та викладено цю норму у редакції, згідно з якою, одноразова компенсація учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які стали інвалідами внаслідок Чорнобильської катастрофи, та сім'ям, які втратили годувальника із числа осіб, віднесених до учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та смерть яких пов'язана з Чорнобильською катастрофою, щорічна допомога на оздоровлення виплачується в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 №10-рп/2008 таке звуження права осіб на одержання щорічної допомоги на оздоровлення і положення Закону України “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” від 28 грудня 2007 р. №107-VI про внесення таких змін до редакції ст. 48 Закону №796-XII визнано неконституційними та зазначено, що Закон України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” №796-XII діє в попередній редакції, тобто від 9 липня 2007 р., згідно до якої розмір щорічної допомоги на оздоровлення складав п'ять мінімальних заробітних плат.
У подальшому Законом України “Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України” від 28 грудня 2014 р. №76-VIII внесено зміни, зокрема, до ст. 48 Закону №796-XII, та вказану статтю викладено у редакції, згідно з якою щорічна допомога на оздоровлення виплачується громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, які брали участь у ліквідації наслідків інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та здійсненні на них регламентних робіт і постраждалим за інших обставин від радіаційного опромінення не з власної вини, віднесеним до категорії 1, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, інших ядерних аварій, громадянам, які брали участь у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та здійсненні на них регламентних робіт, і постраждалим за інших обставин від радіаційного опромінення не з власної вини, віднесеним до категорії 2 або 3, дітям-інвалідам, інвалідність яких пов'язана з Чорнобильською катастрофою, кожній дитині, яка втратила одного з батьків внаслідок Чорнобильської катастрофи, та евакуйованим із зони відчуження у 1986 році. Компенсація та допомога, передбачені цією статтею, виплачуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Згідно з Прикінцевими положеннями Закону України “Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України”, в зазначеній частині цей Закон набирає чинності із 1 січня 2015 р.
Отже, починаючи з 01.01.2015 стаття 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII) не містить положень щодо виплати щорічної разової грошової допомоги на оздоровлення учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС у розмірі 5-ти мінімальних заробітних плат.
Зазначені зміни на даний час не визнані неконституційними та є чинними.
У Рішенні №3-рп від 25.01.2012 року Конституційний суд України зазначив, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов'язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 ст. 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до п. 10 постанови Кабінету Міністрів України №760 від 26.10.2016 «Про затвердження “Порядку виплати одноразової компенсації за шкоду, заподіяну внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та щорічної допомоги на оздоровлення деяким категоріям громадян” щорічна допомога виплачується громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, брали участь в ліквідації наслідків інших ядерних аварій, ядерних випробуваннях, військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, складанні ядерних зарядів та здійсненні на них регламентних робіт, постраждалим за інших обставин від радіаційного опромінення не з власної вини, віднесеним до категорії 1, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, інших ядерних аварій, громадянам, які брали участь в ядерних випробуваннях, військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, складанні ядерних зарядів та здійсненні на них регламентних робіт, постраждалим за інших обставин від радіаційного опромінення не з власної вини, віднесеним до категорії 2 або 3, дітям-інвалідам, інвалідність яких пов'язана з Чорнобильською катастрофою, в розмірах, установлених постановою Кабінету Міністрів України від 12.07.2005 року №562 “Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”.
На виконання вимог статті 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII) Кабінетом Міністрів України визначено порядок та розмірах соціальних виплат (допомоги), передбачених цією статтею.
Так, розмір щорічної допомоги на оздоровлення передбачено Постановою Кабінету Міністрів України “Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи №562 від 12.11.2005 року, відповідно до якої розмір щорічної разової грошової допомоги громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, такий розмір щорічної допомоги на оздоровлення: інвалідам I і II групи - 120 гривень.
Матеріалами справи підтверджується, що позивач є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, особою з інвалідністю ІІ групи, отже, на підставі ст. 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII) та постанови Кабінету Міністрів України “Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи №562 від 12.11.2005 року йому підлягала виплаті щорічна допомога на оздоровлення в розмірі 120 грн.
Саме таку суму відповідачем і було виплачено позивачу за 2020 рік.
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції не погоджуючись з висновком суду першої інстанції, що на даний час може бути застосована виплата в розмірі 5-ти мінімальних заробітних плат, враховуючи таке.
Так, правове регулювання щодо розміру виплат, що визначені статтею 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII) зазнало неодноразових змін.
При цьому, на сьогоднішній день редакція статті 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII) не містить зазначень, щодо виплат в розмірі 5-ти мінімальних заробітних плат.
Водночас, суд не може застосувати норму закону в редакції, яка на даний час є нечинною.
Так, після 01.01.2015 стаття 48 вказаного Закону діє в іншій редакції, згідно з якою компенсація та допомога, передбачені цією статтею, виплачуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Виплата щорічної допомоги на оздоровлення передбачена Постановою КМ України №562 від 12.11.2005 року в розмірі 120 грн., цей розмір допомоги і був виплачений відповідачем позивачу. Іншого розміру допомоги на оздоровлення у 2020 році законодавством не встановлено.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у справі №216/4125/16-а від 23.10.2019 року.
Кабінетом Міністрів України зміни до Постанови №562 щодо розмірів допомоги на оздоровлення внесено не було.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що у відповідача були підстави для нарахування допомоги на оздоровлення у розмірах, більших ніж ті, що встановлені Кабінетом Міністрів України, оскільки норма закону, що раніше визначала таку виплату в розмірі п'яти мінімальних заробітних плат, на даний час не є чинною.
Стосовно висновку про те, що встановлені Урядом України розміри щорічної допомоги на оздоровлення звужують та зменшують обсяг прав особи, гарантованих статтею 22 Конституції України, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.
Конституційний Суд України в рішенні від 25 січня 2012 р. № 3-рп/2012 визначив, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.
Отже, суд має застосовувати норми, які передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України.
Однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.
Однак, суд при ухваленні рішення використовує лише діючі норми законодавства і не може застосовувати норми, що втратили чинність.
На даний час чинною є редакція статті 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII), яка не містить зазначень, щодо виплат в розмірі 5-ти мінімальних заробітних плат. Водночас, після 01.01.2015 стаття 48 вказаного Закону діє в редакції, згідно якої компенсація та допомога, передбачені цією статтею, виплачуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Отже, суд не може застосувати норму закону в редакції, яка на даний час є нечинною.
Колегія суддів апеляційної інстанції при вирішенні даної справи також бере до уваги, що Конституційний Суд України у Рішенні від 17.07.2018 №6-р/2018 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) п.п.2-7, 12 та 14 п. 4 розд. Закону України “Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України” від 28 грудня 2014 р. №76-VIII, надав висновок щодо неконституційності окремих статей вказаного Закону, проте не зробив жодних висновків щодо невідповідності Конституції України чинної редакції ст. 48 Закону №796-XII. Отже, ця норма є чинною і неконституційною не визнавалася.
Відтак, колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог та доходить висновку, що станом на 2020 рік нарахування та виплата відповідачем позивачу щорічної допомоги на оздоровлення у розмірі 120 грн. здійснена правомірно у відповідності до вимог Постанови КМУ №562 від 12.11.2005, що відповідає частині 3 статті 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII), яка не містить зазначень, щодо виплати допомоги в розмірі 5-ти мінімальних заробітних плат.
Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що Конституційний суд України у рішенні від 13.12.2019 року №7-р(ІІ)2019 зробив висновок, що надання Кабінету Міністрів України повноважень встановлювати порядок та умови перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури є неконституційним та визначив таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини 20-ої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.
Слід зазначити, що Кабінет Міністрів України є органом виконавчої влади. При цьому, закони України приймає законодавчий орган (Верховна Рада України).
В силу принципу розподілу влад (законодавча, виконавча, судова) виконавчий орган не має правових підстав своїми постановами регулювати положення, які встановлені і визначенні Законом. При цьому, законодавчий орган не може передати частину своїх повноважень виконавчому органу, оскільки це призведе до суміщення (а не розподілу) законодавчої та виконавчої гілок влади.
Водночас, Конституційним судом України безпосередньо не вирішено питання щодо частини 3 статті 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII), тому зазначена норма (в редакції, що діє після 01.01.2015 року) є чинною та підлягає застосуванню судом.
Також, колегія суддів апеляційної інстанції вважає з необхідне зазначити, що Рішення Конституційного Суду України від 09.07.2007 року №6-рн/2007 та від 22.05.2008 року №10-рп/2008 торкалися Законів України Про державний бюджет на 2006 та 2007 роки, які зупиняли дію приписів статті 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII).
Однак, на сьогоднішній день Конституційним судом України безпосередньо не вирішено питання щодо частини 3 статті 48 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (№796-XII), тому зазначена норма (в редакції, що діє після 01.01.2015 року) є чинною та підлягає застосуванню судом.
Таким чином, доводи апеляційної скарги спростовують правове обґрунтування, покладене в основу рішення суду першої інстанції, тому можуть бути підставою для його скасування.
З огляду на результати розгляду справи, характер спірних відносин судові витрати розподілу не підлягають.
Дана справа є справою незначної складності, тому рішення суду апеляційної інстанції не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, зазначених в підпунктах: «а», «б», «в», «г» пункту 2 ч. 5 статті 328 КАС України.
Керуючись ст. 241-245, 250, 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Управління соціального захисту населення Новомиргородської районної державної адміністрації Кіровоградської області - задовольнити.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.05.2020 -скасувати.
В задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду в порядку п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, протягом 30 днів згідно ст. 329 КАС України з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
В повному обсязі постанова виготовлена 09.09.2020.
Головуючий суддя Ю. В. Дурасова
суддя Л.А. Божко
суддя О.М. Лукманова