про залишення позовної заяви без руху
07 жовтня 2020 року м. Київ № 320/9122/20
Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши адміністративний позов керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області, Гуманітарний відділ виконавчого комітету Узинської міської ради Київської області за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Узинська міська рада про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії
до Київського окружного адміністративного суду звернувся керівник Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави з позовом до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області, Гуманітарний відділ виконавчого комітету Узинської міської ради Київської області за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Узинська міська рада, в якому просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області та гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області в межах населеного пункту м. Узин по вул. Київська 13;
- зобов'язати Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області та Гуманітарний відділ виконавчого комітету Узинської міської ради вжити заходів до розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під будівлями та спорудами Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області в межах населеного пункту м. Узин по вул. Київська 13 у користування Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області та оформлення правовстановлюючих документів на вищевказану земельну ділянку.
Відповідно до частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Наданий адміністративний позов не відповідає вимогам статей 160-161 Кодексу адміністративного судочинства України з огляду на таке.
із частиною 1 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до абзацу 2 частини 2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
Згідно з ч.6 ст.161 Кодексу адміністративно судочинства України, у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов'язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
Суд зазначає, що предметом адміністративного позову є вимога, зокрема, про визнання протиправною бездіяльності Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області та Гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради Київської області щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку згідно рішення дванадцятої сесії VII скликання Узинської міської ради від 06.12.2016.
Судом встановлено, що з даним адміністративним позовом до суду позивач звернувся 02.10.2020, подавши його до суду поштою, тобто майже через 4 роки.
У той же час позовна заява не містить інформації щодо дати обізнаності прокурора про наявність, на його думку, порушень відповідачами приписів чинного законодавства, зокрема, яким чином та за яких умов прокурором було отримано інформацію стосовно бездіяльності відповідачів.
У зв'язку з цим, суд звертає увагу позивача на необхідність надання пояснень та доказів, які підтверджують дату, з якою позивач пов'язує відлік строку звернення до суду.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що адміністративний позов пред'явлений прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів.
На думку суб'єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у бездіяльності Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області та Гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області в межах населеного пункту м. Узин по вул. Київська 13.
Частиною 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина 5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України). Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).
Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява N 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 N 1604(2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави" та якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Тобто прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" тим, що охороні права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування та комунального закладу освіти, а також зазначив, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку створює передумови для зловживання щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства.
Відповідно до тверджень прокурора, його звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновлені законності при вирішені суспільно значимого питання законності передачі земельної ділянки громадського призначення, яке проведене з порушенням вимог чинного законодавства.
Крім того, як зазначає сам прокурор у позові, згідно Статуту Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області, засновником Дошкільного навчального закладу є Узинська міська рада.
Тобто прокурор фактично звернувся у цій справі із позовом на захист прав та інтересів не держави, а Узинської міської ради, яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку.
Звертаючись з цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб'єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналогічні правові висновки у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 30 липня 2019 року в справі №0440/6927/18, від 17 вересня 2019 року в справі №0440/5465/18, від 04 жовтня 2019 року в справі №804/4728/18, від 09 жовтня 2019 року в справі №0440/4892/18, від 18 жовтня 2019 року в справі №320/1724/19.
Також суд звертає увагу, що у пункті 7 Правових висновків Верховного Суду про банкрутство за листопад - грудень 2018 року, суд визнав необхідним зауважити на тому, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Згідно з частинами 1 та 2 статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.
З огляду на вищезазначене, суд вважає за необхідне залишити позовну заяву керівника Білоцерківської місцевої прокуратури без руху, встановивши строк для усунення недоліків протягом п'яти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху шляхом подання до суду:
- пояснень та доказів на їх підтвердження щодо дати обізнаності прокурора про наявність, на його думку, порушень відповідачами приписів чинного законодавства, зокрема, яким чином, за яких умов та коли прокурором було отримано інформацію стосовно бездіяльності відповідачів; доказів, які підтверджують дату, з якою позивач пов'язує відлік строку звернення до суду; обґрунтувань та доказів на їх підтвердження щодо порушення інтересів держави, а не школи; доказів позбавлення процесуальної можливості та компетенції у школи, Узинської міської ради, Гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради Київської області представляти власні інтереси ; у випадку наявності відповідного органу в інтересах якого звертається прокурор - внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо.
Керуючись статтями 160, 161, 169, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Ведмежатко» Узинської міської ради Київської області, Гуманітарний відділ виконавчого комітету Узинської міської ради Київської області за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Узинська міська рада про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без руху.
Встановити позивачу п'ятиденний строк для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання копії даної ухвали.
Копію ухвали про залишення позовної заяви без руху надіслати позивачеві за адресою, зазначеною у позовній заяві.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не підлягає оскарженню. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.
Суддя Панченко Н.Д.