проспект Незалежності, 13, місто Харків, 61058
"01" жовтня 2020 р. Справа № 913 /154/19
Колегія суддів у складі: головуючий суддя Фоміна В.О., суддя Білоусова Я.О., суддя Шевель О.В.,
за участю секретаря судового засідання Курченко В.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Східного апеляційного господарського суду апеляційну скаргу керівника Старобільської місцевої прокуратури (вх.№1710Л/2) на ухвалу Господарського суду Луганської області від 15.05.2019 у справі №913/154/19, постановлену у приміщенні господарського суду Луганської області суддею Ворожцовим А.Г., повний текст ухвали складено - 20.05.2019,
за позовом Старобільської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у відповідних правовідносинах - Старобільської районної державної адміністрації Луганської області, м. Старобільськ,
до1.Відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області, м. Старобільськ,
2.Товариства з обережною відповідальністю "Укртранссервіс-груп", м. Харків,
про визнання недійсними додаткових угод до договору та стягнення надмірно сплачених бюджетних коштів,-
Ухвалою Господарського суду Луганської області від 15.05.2019 у справі №913/154/19 позовну заяву Старобільської місцевої прокуратури Луганської області (№114/1350 вих.19 від 23.03.2019) залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
Не погодившись з ухвалою місцевого господарського суду, керівник Старобільської місцевої прокуратури звернувся до Східного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Луганської області від 15.05.2019 у справі №913/154/19 та направити справу для розгляду до Господарського суду Луганської області; викликати у судове засіданні представників; повідомити Старобільську місцеву прокуратуру Луганської області та прокуратуру Харківської області про час та місце розгляду справи повідомити.
Ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 05.06.2019 (колегією суддів у складі: головуючий суддя Фоміна В.О., суддя Білоусова Я.О., суддя Шевель О.В.) відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою керівника Старобільської місцевої прокуратури (вх.№1710Л/2) на ухвалу Господарського суду Луганської області від 15.05.2019 у справі №913/154/19. Зупинено апеляційне провадження у справі №913/154/19 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №587/430/16-ц.
Згідно витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.10.2019 у зв'язку з відпусткою судді Шевель О.В. здійснено повторний розподіл судової справи № 913/154/19 та визначено наступний склад колегії суддів для її розгляду: головуючий суддя Фоміна В.О., суддя Білоусова Я.О., суддя Крестьянінов О.О.
Враховуючи закінчення перегляду в касаційному порядку справи №587/430/16-ц, ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 21.10.2019 поновлено апеляційне провадження з розгляду апеляційної скарги керівника Старобільської місцевої прокуратури на ухвалу господарського суду Луганської області від 15.05.2019 у справі №913/154/19; повідомлено учасників справи, що розгляд апеляційної скарги відбудеться 19.11.2019.
19.11.2019 засобами електронного зв'язку до Східного апеляційного господарського суду від представника 2-го відповідача - ТОВ "Укртранссервіс-груп" надійшло клопотання про зупинення розгляду справи в порядку статті 228 Господарського процесуального кодексу України (вх. №10888), в якому, посилаючись на те, що на розгляд Великої Палати Верховного Суду передано справу №912/2385/18 через правову невизначеність можливості прокурором в інтересах держави подавати позов для захисту порушених прав та інтересів, просить апеляційне провадження у справі №913/154/19 зупинити до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.
Окрім того, 19.11.2019 представник ТОВ "Укртранссервіс-груп" звернувся до суду апеляційної інстанції з клопотанням про відкладення розгляду справи у зв'язку з неможливістю участі в судовому засіданні представника відповідача за станом здоров'я, на підтвердження цього додано довідку (вх. № 10905).
19.11.2019 засобами поштового зв'язку до апеляційного господарського суду від Старобільської районної державної адміністрації Луганської області надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності її представника (вх. № 10889).
Ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 19.11.2019 зупинено апеляційне провадження у справі №913/154/19 до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2385/18.
23.07.2020 до апеляційного господарського суду надійшло клопотання в.о. керівника Старобільської місцевої прокуратури про поновлення провадження у справі №913/154/19 (вх. №6928).
У зв'язку з закінченням розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2385/18 ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 28.07.2020 поновлено апеляційне провадження за апеляційною скаргою керівника Старобільської місцевої прокуратури (вх.№1710Л/2) на ухвалу Господарського суду Луганської області від 15.05.2019 у справі №913/154/19; призначено розгляд справи на 01.09.2020.
12.08.2020 засобами поштового зв'язку до апеляційного господарського суду від відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності його представника (вх. № 7546).
Окрім того, 28.08.2020 на адресу Східного апеляційного господарського суду надійшло клопотання Старобільської районної державної адміністрації Луганської області про розгляд даної справи без участі представника позивача (вх.№8038).
01.09.2020 засобами електронного зв'язку до суду апеляційної інстанції від представника ТОВ "Укртранссервіс-груп" надійшли пояснення по даній справі, в яких з урахуванням правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, 2-ий відповідач вказує про обґрунтованість підстав для залишення позовної заяви без розгляду.
Згідно витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.09.2020 у зв'язку з відпусткою судді Крестьянінова О.О. здійснено повторний розподіл судової справи № 913/154/19 та визначено наступний склад колегії суддів для її розгляду: головуючий суддя Фоміна В.О., суддя Білоусова Я.О., суддя Шевель О.В.
У судовому засіданні Східного апеляційного господарського суду 01.09.2020 прокурор надав пояснення щодо обставин справи з урахуванням доводів та вимог апеляційної скарги; підтримав вимоги апеляційної скарги в повному обсязі. Присутній представник 2-го відповідача - ТОВ "Укртранссервіс-груп", заперечуючи проти доводів апеляційної скарги, також надав пояснення щодо обставин даної справи. Інші учасники справи в судове засідання не з'явились, належним чином повідомлені про дату та місце судового розгляду справи.
Судова колегія дійшла висновку про неможливість закінчення розгляду справи в даному судовому засіданні, зокрема, через необхідність з'ясування питань, які обговорювались у судовому засіданні 01.09.2020, а тому ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 01.09.2020 оголошено перерву в судовому засіданні до 01.10.2020, про що повідомлено учасників справи в порядку статей 120, 268 Господарського процесуального кодексу України.
24.09.2020 до суду апеляційної інстанції від в.о. керівника Старобільської місцевої прокуратури надійшла заява (в порядку статті 169 ГПК України), в якій прокурором викладено пояснення щодо неналежності виконання Старобільською районною державною адміністрацією, як головним розпорядником бюджетних коштів, засновником відділу освіти Старобільської РДА та органом, уповноваженим здійснювати представництво інтересів адміністративно-територіальної одиниці, покладених на неї функцій щодо захисту інтересів держави у відповідній сфері. На думку прокурора, наведені обставини свідчать про наявність виключного випадку у розумінні Конституції України та Закону України "Про прокуратуру" (вх. №9102).
В судовому засіданні Східного апеляційного господарського суду 01.10.2020 прокурор підтримав вимоги апеляційної скарги в повному обсязі та просив суд її задовольнити, скасувати ухвалу Господарського суду Луганської області від 15.05.2019 у справі №913/154/19 та передати справу на розгляд до суду першої інстанції. Присутній представник відповідача-2, заперечуючи проти доводів прокурора з підстав, зазначених у відзиві на апеляційну скаргу та поясненнях по справі, зазначив про законність та обґрунтованість висновків місцевого господарського суду, а тому просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги прокурора, а оскаржувану ухвалу місцевого господарського суду - залишити без змін.
Інші учасники справи в судове засідання не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи належним чином повідомлені, про що свідчать наявні в матеріалах справи рекомендовані повідомлення про вручення поштового відправлення (т.2, а.с. 122-123).
Отже, під час розгляду даної справи судом апеляційної інстанції, у відповідності до приписів пункту 4 частини 5 статті 13 Господарського процесуального кодексу України, було створено учасникам справи умови для реалізації ними прав, передбачених цим Кодексом у межах строку, встановленого частиною 2 статті 273 цього Кодексу, проте не скористались своїм правом на участь у судовому засіданні.
Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи (частина 12 статті 270 Господарського процесуального кодексу України).
Оскільки судом апеляційної інстанції створено всі необхідні умови для встановлення фактичних обставин справи і правильного застосування законодавства, вжито заходи для належного повідомлення учасників справи про час та місце розгляду справи, виходячи з того, що участь в засіданні суду (як і інші права, передбачені частиною першою статтею 42 Господарського процесуального кодексу України) є правом, а не обов'язком сторін, враховуючи, що явка представників сторін не була визнана обов'язковою, колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду справи за відсутністю повноважних представників інших учасників цієї справи.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення прокурора, з'ясувавши обставини справи та перевіривши їх доказами в межах встановлених статтею 269 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів Східного апеляційного господарського суду у відповідності до вимог статті 282 Господарського процесуального кодексу України зазначає про такі обставини.
23.03.2019 (згідно відмітки на поштовому конверті) до Господарського суду Луганської області з позовною заявою звернувся керівник Старобільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у відповідних правовідносинах - Старобільської районної державної адміністрації, до Відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області та Товариства з обмеженою відповідальністю "Укртранссервіс-груп", в якій просив:
- визнати недійсною додаткову угоду від 20.02.2019 №1 до договору від 08.02.2019№ 19-395 на постачання природного газу, укладену між Відділом освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області та Товариством з обмеженою відповідальністю "Укртранссервіс-груп";
- визнати недійсною додаткову угоду від 21.02.2019 №2 до договору від 08.02.2019№ 19-395 на постачання природного газу, укладену між Відділом освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області та Товариством з обмеженою відповідальністю "Укртранссервіс-груп";
- стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю "Укртранссервіс-груп" на користь відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області надмірно сплачені бюджетні кошти в сумі 207489,75грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами тендерних торгів між ТОВ "Укртранссервіс-груп" (постачальник) та відділом освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області (споживач) укладений договір постачання природного газу від 08.02.2019 № 19-395/43, за умовами якого ціна газу за 1000 м3 становить 9315,00 грн; загальна вартість договору складає 6445980,00 грн. Проте, в подальшому між сторонами укладено додаткові угоди № 1 від 20.02.2019 та № 2 від 21.02.2019 до договору, якими збільшено ціну за 1000 м3 газу до 11265,00 грн (на 20,93%).
Прокурор вважає, що укладення додаткових угод № 1, № 2 до первісного договору з підвищенням ціни на предмет закупівлі суперечить вимогам статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки згідно з п. 2 ч. 4 цієї статті зміна істотних умов договору (ціни за одиницю товару на 10 %) допускається лише у разі коливання ціни такого товару на ринку, а тому такі додаткові угоди мають бути визнані судом недійсними.
Керівник Старобільської місцевої прокуратури Луганської області звернувся з даним позовом в інтересах держави в особі Старобільської районної державної адміністрації Луганської області в порядку статті 131-1 Конституції України, статей 4, 53 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Обґрунтовуючи порушення інтересів держави в даному випадку прокурор послався на те, що укладення спірних додаткових угод до договору постачання природного газу від 08.02.2019 № 19-395/43 суперечить вимогам Закону України "Про публічні закупівлі", принципам максимальної ефективності та економії, унеможливлює раціональне та ефективне використання державних коштів та призвело до протиправного фінансування видатків бюджету на суму 207489,75 грн, а тому зазначає про наявність порушень економічних інтересів держави.
Підставами для представництва інтересів держави та звернення до суду із даним позовом прокурор зазначає те, що Старобільською районною державною адміністрацією Луганської області як органом, уповноваженим державою здійснювати повноваження у відповідних правовідносинах, не вжито заходів щодо оскарження зазначених додаткових угод та повернення безпідставно витрачених коштів до бюджету, що на думку прокурора, є підставою для представництва прокуратурою інтересів держави на підставі статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Ухвалою Господарського суду Луганської області від 29.03.2019, зокрема, підтверджено підстави представництва керівника Старобільської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого виконувати функції держави у спірних правовідносинах - Старобільської районної державної адміністрації; прийнято вказану позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі (т.1, а.с. 2-3).
11.04.2019 до суду першої інстанції від представника ТОВ "Укртранссервіс-груп" надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач-2 заперечує проти позовних вимог та просить зашити даний позов без розгляду. Зокрема, відповідач-2 не погоджується з твердженнями прокурора про те, що уповноваженим державою органом здійснювати повноваження у спірних правовідносинах, а саме щодо реалізації державної політики у сфері державних закупівель, є районна державна адміністрація, оскільки статтею 7 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено перелік органів, які наділені повноваженнями щодо здійснення державного регулювання та контролю у сфері публічних закупівель, до якого не входять районні державні адміністрації. Вважає, що прокурором не обґрунтовано та не доведено неналежного виконання позивачем повноважень у сфері публічних закупівель, наявності відповідних повноважень. На його думку, прокурор здійснюючи перевірку додержання вимог законодавства під час державних закупівель фактично підмінив контролюючий орган - Держаудитслужбу, тоді як уповноважені органи не брали участь у такій перевірці. За таких обставин, вважає, що у даному випадку відсутні підстави для представництва інтересів держави у суді від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження у сфері закупівель, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України (т.1, а.с.121-125).
Крім того, зазначає, що спірні додаткові угоди укладені у відповідності до вимог чинного законодавства та підстави для визнання їх недійсними відсутні, оскільки постачання природного газу здійснювалось за середніми ринковими цінами, що відповідає як інтересам споживача, так і постачальника.
Також, 11.04.2019 до місцевого господарського суду від Відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач-1 просить відмовити у задоволенні позовних вимог керівника Старобільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Старобільської районної державної адміністрації Луганської області у повному обсязі. За твердженням 2-го відповідача, договір та додаткові угоди до нього укладено без порушення вимог статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі"; внесення змін до договору не призвело до збільшення ціни договору, тобто Відділом освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області не перевищено суми коштів на закупівлю товарів та не порушено інтереси держави. Крім того, вказує на те, що 26.03.2019 між відповідачами підписано додаткову угоду № 3 на зміну ціни в бік зменшення відповідно до пункту 5 частини 4 статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі", а саме: 10240,00 за 1000 куб. м. природного газу, яка вступає в дію з 01.03.2019 (т.1, а.с. 128-135).
15.04.2019 від керівника Старобільської місцевої прокуратури надійшла відповідь на відзив Відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області (вх. №1235/19), в якій прокурор не погоджується з твердженнями 1-го відповідача про законність укладення додаткових угод; зазначає, що укладення сторонами додаткової угоди від 26.03.2019 №3 до договору про зменшення ціни газу на спожитий природний газ після отримання копії даної позовної заяви свідчить про усвідомлення сторонами порушення вимог законодавства під час укладення оспорюваних угод.
У відповіді на відзив ТОВ "Укртранссервіс-груп" (від 15.04.2019 вх. №1236/14) прокурор заперечує проти тверджень 2-го відповідача про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді. В обґрунтування своїх доводів з посиланням на приписи статті 22 Бюджетного кодексу України, статей 1, 16, 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вказує на те, що Старобільська районна державна адміністрація є органом державної влади та позивачем у розумінні статей 4, 45 ГПК України.
Щодо повноважень Держаудитслужби прокурор зазначає, що такі повноваження визначені статтею 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України" та не передбачають права цього державного органу на подання позовів до суду про визнання недійсним договору про закупівлю товару або додаткових угод до нього. Водночас прокурор повідомив, що за зверненням прокуратури Північно-Східним офісом Держаудитслужби 15.03.2019 розпочато моніторинг спірної закупівлі, за результатом якого встановлено порушення вимог законодавства при внесенні змін до договору (т.1, а.с. 152-158).
Ухвалою Господарського суду Луганської області від 17.04.2019 відкладено розгляд справи; запропоновано прокурору надати підтвердження підстав представництва інтересів держави в особі Старобільської районної державної адміністрації (т.1, а.с. 170-171).
10.05.2019 на виконання ухвали суду першої інстанції від керівника Старобільської місцевої прокуратури надійшов лист від 06.05.2019 № 114/2060вих.19, в якому він зазначає, що підставами представництва прокурора в даному випадку є державний інтерес, який полягає у визначеному законом порядку використанні бюджетних коштів, оскільки порушення процедури державних закупівель унеможливлює раціональне та ефективне використання коштів територіальної громади та може спричинити істотної шкоди інтересам держави.
Щодо звернення до суду в інтересах держави в особі Старобільської районної адміністрації, то вказує про те, що у відповідності до статті 22 Бюджетного кодексу України, статей 1, 16, 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" позивач є розпорядником бюджетних коштів та здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, переданих в установленому порядку в її управління. За твердженням прокурора, пред'явленню даної позовної заяви передувало звернення прокурора до позивача з листом, яким проінформовано про виявленні порушення, проте Старобільська РДА заперечила проти виявлених порушень та не вважала за необхідне вживати заходи господарсько-правового регулювання, що свідчить про неналежне здійснення нею своїх повноважень.
Окрім того, прокурором повідомлено про те, що 20.03.2019 Північно-Східним офісом Держаудитслужби на електронному порталі Prozorro оприлюднено висновок про результати моніторингу спірної закупівлі, у пункті 2 якого встановлено, що відповідачами укладено додаткові угоди до договору поставки природного газу з порушенням вимог частини 4 статті 36 "Про публічні закупівлі".
При цьому, прокурор, посилаючись на вказані обставини, зазначив про звернення до позивача щодо надання інформації про вжиті заходи у зв'язку з виявленими порушеннями, та отримання відповіді на вказаний запит, в якій позивач зазначив про відсутність підстав для реагування, оскільки у пункті 2 висновку визначено, що порушень у сфері публічних закупівель не встановлено. На підтвердження цих обставин прокурором додано лист керівника Старобільської місцевої прокуратури від 24.04.2019 №114/1938вих18, лист Старобільської районної адміністрації від 25.04.2019 №01021/861 (т.1, а.с. 182-183).
15.05.2019 місцевим господарським судом постановлено оскаржувану ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (т.1, а.с. 187-190).
Вказана ухвала місцевого господарського суду мотивована тим, що прокурором необґрунтовано підстав для представництва інтересів держави в особі Старобільської районної державної адміністрації Луганської області, не надано необхідних доказів, які б підтверджували наявність підстав, передбачених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".
Суд першої інстанції виходив з того, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо; у такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють установлені для таких посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
В обґрунтування доводів апеляційної скарги прокурор вказує на те, що місцевим господарським судом постановлено оскаржувану ухвалу з порушенням норм матеріального права (ст.ст. 13, 19, 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру") та з порушенням норм процесуального права (ст. ст. 174, 176 ГПК України).
Апелянт вказує на те, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється в разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган, а прокурор не зобов'язаний установлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів; у разі встановлення порушення вимог законодавства та факту бездіяльності органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах, прокурор зобов'язаний звернутись до суду за захистом інтересів держави.
При цьому, посилається на висновок Верховного Суду, викладений в постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, відповідно до якого надмірна формалізація поняття інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Окрім цього, вказує на те, що під час вирішення питання щодо відкриття провадження у даній справі судом першої інстанції не встановлено підстав для повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження, а також підтверджено підстави представництва керівника Старобільської місцевої прокуратури Луганської області інтересів держави в особі Старобільської районної державної адміністрації Луганської області.
Апеляційний господарський суд, переглядаючи у апеляційному порядку оскаржуване судове рішення, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Предметом судового розгляду у даній справі є позовні вимоги прокурора в особі Старобільської районної державної адміністрації Луганської області про визнання недійсними додаткових угод від 20.02.2019 №1 та від 21.02.2019 №2 до договору постачання природного газу від 08.02.2019 № 19-395/43, укладені між Відділом освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області та Товариством з обмеженою відповідальністю "Укртранссервіс-груп", з підстав недотримання сторонами під час їх укладення приписів частини 4 статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі".
Відповідно до частини першої статті 2 Господарського процесуального кодексу України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов'язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
Статтею 4 Господарського процесуального кодексу України унормовано, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді до юрисдикції якого вона віднесена законом.
Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина друга статті 4 Господарського процесуального кодексу України).
До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина третя статті 4 Господарського процесуального кодексу України).
Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 Господарського процесуального кодексу України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015.
Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (частина третя).
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци 1 - 3 частини четвертої).
Системне тлумачення статті 53 Господарського процесуального кодексу України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (п. 45-47 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом juranovitcuria ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц).
Як вже було зазначено, з позовом у даній справі до суду першої інстанції звернувся керівник Старобільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Старобільської районної державної адміністрації Луганської області в порядку статті 131-1 Конституції України, статей 4, 53 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Як свідчать матеріали справи, на виконання частин третьої - п'ятої статті 53 ГПК України і частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор при зверненні з позовом до суду обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Старобільською районною державною адміністрацією Луганської області, яка не вжила заходів до оспорювання додаткових угод у судовому порядку та зазначила про відсутність підстав вживати заходи господарсько-правового характеру шляхом звернення до суду, про що вона повідомила прокуратуру відповідним листом (т.1, а.с. 108-109). Зазначив, що порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних додаткових угод унеможливило раціональне та ефективне використання бюджетних коштів, чим обґрунтував порушення інтересів держави
Тобто навів підстави для звернення з позовом до суду в інтересах держави та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах - позивача у справі: Старобільську районну державну адміністрацію Луганської області. Окрім того на підтвердження повідомлення позивача про таке звернення прокурором долучено до позову оригінал повідомлення в порядку частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 22.03.2019 №114/1334вих19.
Апеляційний господарський суд, досліджуючи питання дотримання прокурором вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, зазначає таке.
Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Суд зобов'язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
При цьому, саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі №910/6144/18, від 06.08.2019 у справі №912/2529/18 та 18.08.2020 у справі №914/1844/18, від 03.09.2020 у справі № 904/5575/18, від 28.08.2020 у справі № 913/131/19.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено такі правові висновки.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо (п.п. 37-40).
При цьому, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності (п.42).
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (п. 43).
Враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду (пункт 42), помилковим є посилання суду першої інстанції щодо необхідності надання прокурором доказів внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для таких посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо, оскільки вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності кометного органу чи його посадової особи.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції погоджується з обґрунтованим висновком місцевого господарського суду про недоведеність прокурором підстав для здійснення представництва інтересів держави в даному випадку, з огляду на таке.
З матеріалів справи вбачається, що листом від 20.03.2019 № 01-21/569 Старобільською районною державною адміністрацією Луганської області на запит керівника Старобільської місцевої прокуратури від 19.03.2019 №114/1236вих.19 повідомлено, зокрема, про те, що Відділом освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області під час підписання додаткових угод до договору поставки природного газу від 08.02.2019 № 19-395 дотримано вимоги пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі", а тому Старобільська районна державна адміністрація не вбачає порушень щодо даного питання та не вважає за необхідне вживати заходи господарсько-правового характеру шляхом звернення до суду (т.1, а.с. 108-109).
Водночас, прокурором не додано до позовної заяви запиту від 19.03.2019 №114/1236вих.19, що в свою чергу виключає можливість дослідження вказаного листа на підтвердження відповідності його змісту вимогам частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього, до звернення до суду, повідомлення позивача про здійснення прокурором представництва інтересів державі в його особі.
При цьому, у письмових поясненнях щодо підстав представництва інтересів держави прокурор наголошував, що пред'явленню цієї позовної заяви передувало звернення прокурора до Старобільської районної державної адміністрації Луганської області з листом, яким проінформовано позивача про виявленні порушення та запропоновано звернутись до суду з метою вжиття заходів задля їх усунення (т.1, а.с. 180).
Тобто, надіслання листа від 19.03.2019 №114/1236вих.19 за своїм змістом є не зверненням у розумінні положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (за відсутності відповідних доказів), а повідомленням про можливі порушення чинного законодавства та запитом на отримання від позивача певної інформації.
Водночас, зі змісту позовної заяви та доданих до неї документів вбачається, що на підтвердження дотримання вимог абзацу третього частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор вказує на те, що Старобільською місцевою прокуратурою повідомлено позивача про намір звернутися до господарського суду в інтересах держави в особі Старобільської районної державної адміністрації Луганської області з відповідним позовом листом від 22.03.2019 №114/1334вих.19, що підтверджується копією опису вкладення у цінний лист. При цьому, з позовною заявою від 23.03.2019 №114/1350вих19 прокурор звернувся до Господарського суду Луганської області 23.03.2019, що підтверджується інформацією "Укрпошта" на поштовому конверті, в якому позовна заява надійшла до суду.
Тобто, зверненням до компетентного органу (Старобільської районної державної адміністрації) в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є лист від 22.03.2019 №114/1334вих.19, направлений прокурором позивачеві засобами поштового зв'язку фактично одночасно із надісланням до суду позовної заяви в даній справі. Доказів отримання вказаного повідомлення позивачем матеріали справи не містять, а тому відсутня можливість встановити коли позивачу стало відомо про звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави в особі - Старобільської районної державної адміністрації Луганської області.
Враховуючи наведені обставини, проаналізувавши доводи прокурора, наведені в обґрунтування наявності підстав для представництва, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про недотримання прокурором вимог абзацу третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного органу до звернення до суду з позовною заявою.
З огляду на наведене вище, апеляційний господарський суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що саме лише посилання прокурором на порушення при укладенні спірних додаткових угод до договору поставки природного газу вимог Закону України "Про публічні закупівлі" та невжиття Старобільською районною державною адміністрацією відповідних заходів щодо усунення порушень при використанні бюджетних коштів, не є безумовними правовими підставами для здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
Окрім того, матеріали справи свідчать, що під час розгляду справи у суді першої інстанції та під час апеляційного перегляду даної справи представник 2-го відповідача заперечував щодо наявності підстав звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Старобільської районної державної адміністрації Луганської області, оскільки вказаний орган не наділений повноваженнями щодо оскарження процедур закупівлі, проведених відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" та звернення до суду з позовом про визнання недійсними договорів, укладених за наслідками цих процедур.
За твердженням представника 2-го відповідача прокурор звертаючись до Господарського суду Луганської області з цим позовом підмінив орган, уповноважений державою на виконання відповідних функцій.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом у справі № 913/154/19, яка розглядається, в інтересах держави в особі Старобільської районної державної адміністрації Луганської області, з посиланням на приписи статті 22 Бюджетного кодексу України, статей 1, 16, 18, 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" вказував, що Старобільська РДА у спірних правовідносинах виступає як головний розпорядник бюджетних коштів, орган, який представляє інтереси адміністративно-територіальної одиниці, а також як засновник Відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області. На підтвердження своїх доводів, прокурор надав Положення про Відділ освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області, затверджений розпорядженням голови райдержадміністрації від 20.10.2016 № 303.
Заперечуючи проти доводів щодо фактичної підміни прокурором функцій Держаудитслужби, прокурор зазначив про те, що повноваження цього державного органу визначені статтею 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України" та не передбачають права на подання позовів до суду про визнання недійсним договору про закупівлю товару або додаткових угод до нього
Суд апеляційної інстанції зазначає, що у спорах, які пов'язані з проведенням публічних закупівель, позивачами можуть бути декілька уповноважених органів, які здійснюють контроль і моніторинг у сфері публічних закупівель, в залежності від повноважень, в межах яких ці органи діють, та характеру спірних правовідносин (предмета та підстав позову). Такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду при розгляді справи №912/2385/18.
Водночас положеннями нормативно-правових актів, які стосуються діяльності центральних органів виконавчої влади, не можуть бути визначені конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутись до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпечення здійснення судового захисту інтересів держави.
Так, відповідно до пункту 36 частини 1 статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі" уповноважений орган - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель.
Частинами 1, 4 статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі" встановлено, що уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом. Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.
Частиною третьою статті 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз'яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.
Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та у постанові Касаційного господарського суду від 28.03.2019 у справі № 913/205/18.
Статтею 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, який згідно із статтею 2 цього Закону є одним з головних завдань органу державного фінансового контролю, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Відповідно до пункту 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення), визначено що реалізуючи державний фінансовий контроль через здійснення моніторингу закупівель, Державна аудиторська служба України, яка є центральними органами виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, має право звертатися до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Згідно з підпунктами 3, 4, 9 пункту 4 Положення, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель та моніторингу закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).
Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'явити обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень (аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі № 826/9672/17).
З урахуванням наведеного Держаудитслужба є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель (аналогічний висновок у подібних правовідносинах щодо визначення позивачем у справі офісу Держаудитслужби викладено у постановах Верховного Суду від 15.05.2019 у справі 911/1497/18, від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18).
Враховуючи викладене, у Державної аудиторської служби України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є повноваження щодо звернення до господарського суду з позовами про визнання недійсними договорів про закупівлю товарів (послуг) за державні кошти.
Судова колегія зазначає, що у матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що прокурор перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження у сфері публічних закупівель.
Разом з тим, як стверджував прокурор у відповіді на відзив ТОВ "Укртранссервіс-груп" (від 15.04.2019 вх. №1236/14) та додаткових поясненнях щодо підстав представництва, 15.03.2019 за зверненням прокуратури Північно-Східним офісом Держаудитслужби розпочато моніторинг спірної закупівлі, за результатом якого встановлено порушення вимог законодавства при внесенні змін до договору; 20.03.2019 Північно-Східним офісом Держаудитслужби на електронному порталі Prozorro оприлюднено висновок про результати моніторингу спірної закупівлі, у пункті 2 якого встановлено, що відповідачами укладено додаткові угоди до договору поставки природного газу з порушенням вимог частини 4 статті 36 "Про публічні закупівлі".
Дослідивши на електронному порталі Prozorro висновок про результати моніторингу, який опублікований 20.03.2019 (із вказівкою на кінцевий строк оскарження - 04.04.2019), колегія суддів зазначає, що вступна частина містить відомості щодо підстави здійснення моніторингу: інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; дата початку моніторингу: 15 березня 2019 року.
У констатуючій частині вказаного висновку зазначено про те, за результатами проведеного моніторингу встановлено порушення вимог частини 4 статті 36 Закону №922; за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо планування закупівлі, оприлюднення інформації про закупівлю, визначення предмета закупівлі - порушень законодавства у сфері публічних закупівель не встановлено.
Окрім того, висновок містить зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель такого змісту: «З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області зобов'язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень».
Вказані обставини підтверджують, що Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області, як суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, вживались заходи щодо здійснення перевірки порушення вимог Закону України "Про публічні закупівлі" та надано вказівки щодо усунення виявлених порушень протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку, тобто до 27.03.2019 включно (з урахуванням вихідних днів).
Отже, станом на 23.03.2019 (дата звернення до суду) прокурором фактично не було надано можливості спеціально уповноваженому органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження у сфері публічних закупівель, протягом розумного строку відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, вчинення дій для виправлення ситуації, у тому числі звернення до суду з відповідним позовом у разі не усунення виявлених порушень.
При цьому, посилання прокурора на звернення до позивача щодо надання інформації про вжиті заходи у зв'язку з виявленими порушеннями та опублікуванням висновку про результати моніторингу спірної закупівлі листом від 24.04.2019 №114/1938вих18 є необґрунтованими, оскільки обов'язок прокуратури обґрунтувати обставини щодо порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, встановлений вимогами статті 23 Закону України "Про прокуратуру", передбачає доведення існування таких обставин при зверненні з позовною заявою до суду (тобто станом на 23.03.2019).
Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що прокуратура всупереч статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не вжила заходів щодо перевірки наявності підстав для представництва інтересів держави, а також наявність органів, які уповноважені відповідно до законодавства здійснювати захист таких інтересів у випадку їх порушення.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що у даному випадку немає передбачених законом виключних підстав, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, адже безпідставно не зазначаючи належний орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, та заявивши позов лише від імені органу, не наділеного законодавством повноваженнями у сфері публічних закупівель, прокурор не підтвердив правових підстав для представництва.
Прокурором також не доведено наявності інших чинників, що, відповідно до вищенаведених висновків Верховного Суду, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (п.80 постанови), мають враховуватися при визначенні розумності строку подання прокурором позову - чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Інших обставин, що могли б бути підставою для скасування оскаржуваної ухвали місцевого господарського суду, прокурором в ході апеляційного провадження не наведено.
Зважаючи на викладене, суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку недоведеності прокурором підстав для представництва інтересів держави в даному випадку.
Поряд із цим, встановивши, що прокурором не доведено підстав для представництва інтересів держави, місцевим господарським судом позов прокурора було залишено без розгляду з підстав, передбачених частиною 1 статті 226 ГПК України, згідно положень якої суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
Проте, процесуальна дієздатність - це здатність особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов'язки в суді (стаття 44 ГПК України). У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу фактичним позивачем є держава, і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи. Для цілей залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України процесуальна дієздатність має бути відсутня саме в учасника справи (позивача або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору), а не його представника. З огляду на вказане помилковим є залишення без розгляду на підставі цього припису позову, поданого прокурором в особі компетентного органу в інтересах держави, через відсутність у прокурора як представника держави процесуальної дієздатності або через відсутність у нього підстав для звернення до суду. Отже позов прокурора не може бути залишений без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.
З метою забезпечення єдності судової практики у питанні застосування положень ГПК України у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду у справі № 912/2385/18 дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).
Таким чином, за встановлених обставин цієї справи позов прокурора правильно залишений судом першої інстанції без розгляду, але з неправильної підстави, а саме такий позов мав би бути залишений без розгляду з підстав, передбачених пунктом 2 частини 1 статті 226 ГПК України, а не пунктом 1 частини 1 цієї статті.
Проте, неправильне визначення місцевим господарським судом підстави для залишення позову прокурора без розгляду не призвело до прийняття неправильного рішення, а тому таке процесуальне порушення не має наслідком скасування оскаржуваної ухвали у розумінні приписів частини першої, абзацу другого частини другої статті 277 Господарського процесуального кодексу України.
Наведене свідчить, що доводи прокурора про порушення судом першої інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права під час постановлення оскаржуваної ухвали не знайшли свого підтвердження в матеріалах справи, у зв'язку з чим підстав для зміни чи скасування законного та обґрунтованого судового акту колегія суддів не вбачає.
Європейський суд з прав людини у рішенні по справі "Серявін та інші проти України" вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
Суд зазначив, що, хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довод (рішення Європейського суду з прав людини у справі Трофимчук проти України).
Статтею 236 ГПК України передбачено, що судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Оскаржувана ухвала відповідає вимогам статті 236 ГПК України, а тому відсутні підстави для її скасування.
Відповідно до статті 276 ГПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку про залишення апеляційної скарги керівника Старобільської місцевої прокуратури без задоволення, а ухвалу Господарського суду Луганської області від 15.05.2019 у справі №913/154/19 - без змін.
Оскільки апеляційна скарга залишена без задоволення, то згідно статті 129 Господарського процесуального кодексу України витрати зі сплати судового збору за подання апеляційної скарги покладаються на скаржника.
Керуючись ст.ст. 269, 270, п. 1 ст. 275, ст. 276, ст. 282 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів Східного апеляційного господарського суду, -
Апеляційну скаргу керівника Старобільської місцевої прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Господарського суду Луганської області від 15.05.2019 у справі №913/154/19 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття. Порядок і строки оскарження передбачені ст.ст. 286-289 Господарського процесуального кодексу України.
Повний текст постанови складено 05.10.2020.
Головуючий суддя В.О. Фоміна
Суддя Я.О. Білоусова
Суддя О.В. Шевель