ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
30 вересня 2020 року м. Київ № 320/2061/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Мазур А.С., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін (у письмовому провадженні) адміністративну справу:
за позовомОСОБА_1
до Головного Управління Держгеокадастру у Київській області
провизнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії
До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі також - відповідач), в якому просив: визнати протиправними дії відповідача, що виявились у відмові надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області; зобов'язати відповідача повторно розглянути клопотання позивача від 17.01.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області; зобов'язати відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02.05.2019 адміністративну справу №320/2061/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії передано на розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.2019 відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд якої вирішено здійснювати в порядку спрощеного провадження без повідомлення учасників процесу.
Позовні вимоги вмотивовано доводами позивача про безпідставну відмову Головного управління Держгеокадастру у Київській області в наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області, оскільки такі підстави не передбачені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.
Що стосується доручення Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового господарства України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 №37732/0/1-14, на яке посилається відповідач, відмовляючи позивачу у задоволенні його вищевказаного клопотання, то таке доручення має рекомендаційний характер, а тому повинне застосовуватися з урахуванням вимог статей 118 та 123 Земельного кодексу України. Наведене, як вказує позивач, узгоджується із позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові від 12.02.2019 у справі №825/1602/17.
З огляду на протиправну відмову в наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства позивач вважає, що належним та ефективним способом захисту його порушеного права буде зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення цього проекту землеустрою, що не є втручанням у його дискреційні повноваження.
Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у задоволенні позову, стверджуючи про його необґрунтованість. Зокрема, зазначив, що відмовляючи в наданні дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, Головне управління Держгеокадастру у Київській області врахувало наявну у нього інформацію щодо заперечення у відведенні цієї земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства листом Кулябівської сільської ради Яготинської сільської ради Яготинського району Київської області від 12.02.2019 №58 у зв'язку з тим, що ця земельна ділянка знаходиться на земельному масиві, який передбачено для пасовища. При цьому відповідач також керувався дорученням Віце-прем'р-міністра України від 08.10.2014 №37732/0/1-14 та рішенням колегії Держземагентства від 14.10.2014 №2/1, якими визначено необхідність врахування погодження надання дозволів на розроблення документації із землеустрою із органами місцевого самоврядування.
Крім того, відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 13.03.2019 №10-1618/15-19-сг «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» Кулябівській сільській раді Яготинського району Київської області надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області із цільовим призначенням - для створення громадських пасовищ.
Стосовно позовної вимоги, яка стосується зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, розташованої на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області, Головне управління Держгеокадастру у Київській області вказало на відсутність підстав для задоволення цієї вимоги з огляду на відсутність у суду повноважень втручатись в реалізацію ним дискреційних повноважень щодо вирішення питання надання такого дозволу.
Як вбачається з матеріалів справи, 17.01.2019 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області.
До клопотання позивач додатково надав відповідачу: копію паспорту, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номеру, копію посвідчення учасника бойових дій та довідку про участь в АТО, графічне розташування очікуваної земельної ділянки.
Листом від 15.02.2019 №570/0-1209/0/17-19 відповідач повідомив позивача, що згідно з дорученням Віце-прем'єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. під час розгляду клопотань про надання дозволів на розробку документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, необхідно враховувати позиції органів місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки, щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування. В Головному управління наявна інформація щодо заперечення у відведенні даної земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства (лист від 12.02.2019 №58 Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області) у зв'язку з тим, що бажана до відведення земельна ділянка знаходиться на земельному масиві, який передбачено під пасовища. Ураховуючи викладене, позивачу рекомендовано визначитись з іншим місцем розташування бажаної до відведення земельної ділянки та звернутися з клопотанням до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, враховуючи вимоги статей 118, 121 та 122 Земельного кодексу України.
Не погоджуючись із такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, при вирішення якого суд виходить із такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом "б" частини першої статті 81 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Згідно з частинами першою, третьою, четвертою статті 16 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Відповідно до частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара; для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.
Частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Частиною четвертою статті 122 Земельного кодексу України встановлено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Як встановлено під час розгляду справи, позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для особистого селянського господарства орієнтованим розміром 2,00 га, розташованої в с.Кулябівка Яготинського району Київської області, у задоволенні якого відповідач відмовив йому листом від 15.02.2019 №570/0-1209/0/17-19 з огляду на наявність заперечення у відведенні цієї земельної ділянки Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області, оскільки ця земельна ділянка знаходить на земельному масиві, який передбачено під пасовища.
Разом з тим частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:
а) надання дозволу;
б) надання мотивованої відмови в наданні дозволу.
Указана правова норма не визначає в якій саме правовій формі вирішується питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, тобто чи з цього приводу необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
За висновком суду, зазначене питання має важливе значення для вирішення даного спору.
Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначається відповідним Положенням, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333.
Згідно з пунктом 8 цього Положення Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до підпункту 11 пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань. При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Тобто за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Отже, надання дозволу або відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинне оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом відповідного територіального управління Держгеокадастру та не можуть оформлятися листами.
Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області. Наведене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 16.05.2019 у справі №826/17220/17.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Київській області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання позивача, не зважаючи на надсилання йому листа про надання відмови за результатами розгляду його клопотання, свідчить про те, що відповідач не прийняв відповідного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.
Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі № 806/2208/17 та від 08.11.2019 року у справі №826/14746/16.
З огляду на викладене, суд вважає обґрунтованою вимогу позивача щодо визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо відмови йому в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області, яка (відмова) міститься в листі від 15.02.2019 №570/0-1209/0/17-19.
За наведених обставин суд також уважає обґрунтованою вимогу позивача про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Київській області повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованим розміром 2,00 га, яка розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області.
При цьому, керуючись частиною другою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд з метою ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача уважає за доцільне вийти за межі позовних вимог, та зобов'язати Головне управління Держгеокаастру у Київській області видати належним чином оформлений наказ щодо розгляду вищевказаного клопотання.
Водночас суд не вбачає підстав для задоволення вимоги позивача про зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованим розміром 2,00 га, яка розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області. Наведене обґрунтовується таким.
Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення. Якщо ж таким суб'єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб'єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов'язати суб'єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Оскільки в установленому порядку за результатами розгляду клопотання позивача рішення про надання дозволу або про відмову йому у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства відповідачем не приймалось, правові підстави судом щодо відмови позивачу в наданні такого дозволу, викладені у відповідному рішенні не досліджувалися, то, за висновком суду, для поновлення порушених прав позивача, за захистом яких він звернувся до суду, достатнім буде зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із прийняттям відповідного рішення.
Відтак, позовні вимоги є частково обґрунтованими, тому підлягають до часткового задоволення судом.
Відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Враховуючи, що позивач звільнений від сплати судового збору судовий збір не підлягає стягненню з відповідача на його користь.
Керуючись ст. ст. 2, 5-11,19,72,90,-77, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,
Позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо надання відмови ОСОБА_1 листом від 15.02.2019 №570/0-1209/0/17-19 у наданні дозволу на розробку документації з землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 17.01.2019 про надання йому дозволу на розробку документації з землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Кулябівської сільської ради Яготинського району Київської області та зобов'язати Головне управління Держгеокаастру у Київській області видати належним чином оформлений наказ за результатами розгляду вищевказаного клопотання.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя А.С. Мазур