Справа № 640/21226/19 Суддя (судді) першої інстанції: Кармазін О.А.
30 вересня 2020 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача - Єгорової Н.М.,
суддів - Коротких А.Ю., Федотова І.В.,
при секретарі - Казюк Л.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії,-
У жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ від 27 вересня 2019 року № 221 про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об'єкта, виданий Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу міської ради (Київської міської державної адміністрації);
- зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України внести відомості щодо дії декларації про початок виконання будівельних робіт від 04 серпня 2016 року № КВ 083162171206 та реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності від 27 жовтня 2016 року № КВ 143163012626 до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі та анулюванні зазначених документів.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року позов задоволено повністю. При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що архітектурно-будівельний контроль (у формі перевірок) здійснюється під час виконання підготовчих та будівельних робіт, а не після їх звершення. Зазначив, що декларація про початок будівельних робіт є чинною до завершення будівництва та після завершення будівництва, тобто реєстрації декларації про прийняття об'єкту в експлуатацію, вичерпує свою дію та, відповідно, вже не може бути скасована.
При цьому, декларація про готовність об'єкта до експлуатації вичерпує свою дію по факту реєстрації на її підставі права власності та, відповідно, не може бути скасована.
Наголосив, що строк перевірки не може бути продовжений після її завершення.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати його та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю. Свої доводи обґрунтовує тим, що відповідальність за достовірність даних, зазначених замовником у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, покладається на замовника. Підкреслює, що підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудування. Звертає увагу на те, що замовником будівництва змінено зовнішню конфігурацію житлового будинку, шляхом додаткової тераси, а отже останній зобов'язаний був отримати містобудівні умови та обмеження. Зауважує, що самочинним вважається будівництво, яке здійснюється хоча і на підставі проекту, але за наявності істотних порушень зазначених норм та правил як у самому проекті, так і при будівництві, за наявності рішень спеціально уповноважених органів про усунення порушень.
У межах встановленого судом строку відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції - скасувати, виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, 02 серпня 2016 року Департаментом ДАБІ у місті Києві як вхідний документ зареєстровано подану замовником ОСОБА_1 . Декларацію про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 ». Категорія складності - ІІІ. Проект затверджено 11 липня 2016 року. експертиза не проводилась на підставі ч. 3 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Містобудівні умови та обмеження не вимагаються згідно п. 25 Переліку, затвердженого наказом Мінрегіону України № 109 від 07 липня 2011.Щодо «земельна ділянка використовується для будівництва на підставі», зазначено, що вказані відомості не визначаються згідно ч. 4 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Ця декларація зареєстрована власне як декларація 04 серпня 2016 року.
Крім того, 20 жовтня 2016 року як вхідний документ Департаментом (відповідачем) зареєстровано декларацію про готовність зазначеного вище об'єкту до експлуатації. Категорія - ІІІ. Види робіт - загальні будівельно-монтажні роботи.
При цьому, зазначено, що кошти пайової участі у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури отримано місцевою владою згідно квитанції від 06 жовтня 2016 року.
Декларація зареєстрована 27 жовтня 2016 року.
Як було встановлено судом першої інстанції та не заперечується учасниками справи, на підставі декларацій, 14 листопада 2016 року за позивачем було зареєстровано право власності (з терасою у складі обєкту).
Разом з тим, 02 вересня 2019 року громадянкою ОСОБА_2 , що мешкає за адресою: АДРЕСА_2 -4 подано заяву, в якій зазначається, що на покрівлі будинку, безпосередньо над її квартирою, виконуються будівельні роботи.
Заявниця зазначила, що про наявність дозвільних документів та затвердженої в установленому порядку проектної документації на такі роботи їй не відомо.
У зв'язку з тим, що виконання таких робіт може призвести до перенавантаження конструктивних елементів будинку та/або порушення цілісності покрівлі на її квартирою, заявниця просила терміново провести перевірку будівельних робіт на вищезазначеною адресою та, у випадку порушень, вжити негайних заходів реагування відповідно до норм чинного законодавства. Не обмежуючись цим, заявниця просила також провести перевірку будівельних робіт, що виконуються у будинках АДРЕСА_4 та АДРЕСА_3 стосовно їх відповідності вимогам законодавства.
Вже 05 вересня 2019 року Департаментом видано наказ «Про проведення позапланової перевірки». Наказ виданий із загальним посиланням на профільне законодавство і вказану вище заяву на проведення позапланової перевірки, зокрема, ОСОБА_1 на предмет дотримання законодавства на вищезгаданому об'єкті.
Крім того, 05 вересня 2019 року оформлено направлення на період позапланової перевірки - з 05 вересня по 18 вересня 2019 року.
Як вбачається з матеріалів справи, вже після завершення терміну перевірки, а саме лише 24 вересня 2019 року Управління контролю за будівництвом звернулося до керівника Департаменту із службовою запискою про продовження на 2 робочі дні перевірки, яку мотивовано тим, що архітектором проекту не було надано у повному обсязі всіх необхідних документів, перелік таких документів не зазначенно.
24 вересня 2019 року з посиланням на зазначену службову записку видано наказ № 711 про проведення позапланової перевірки, а по суті - про встановлення додаткового строку раніше призначеної перевірки поза межами строку первинної перевірки.
25 вересня 2019 року видано направлення на перевірку.
Судом встановлено, що 26 вересня 2019 року складено акт перевірки. Акт перевірки містить лише підпис інспектора. Із доданого до акту тому № 1 «Архітектурно-планувальна частина» Проектної документації з перепланування квартири вбачається, що проектом передбачалося влаштування додаткової тераси, що експлуатується з покриттям з негорючих матеріалів. Вихід на дану терасу запроектований з існуючої житлової кімнати з влаштуванням трьох сходинок. Тераса має осклену горожу висотою не менше ніж 1,2 м. Планування квартири залишається без змін. Зазначено, що проектом не передбачається зміна місць розташування стояків водопроводу, каналізації та вентиляції.
При цьому, 27 вересня 2019 року департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва видано оскаржуваний наказ № 221 від 27 вересня 2019 року «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об'єкта»
Наказ прийнято, як у ньому зазначено, відповідно до підпунктів 3, 5 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» від 17 січня 2017 року № 1817-VIII, ч. 2 ст. 39-1 закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою КМ України від 14 квітня 2011 № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів», на підставі акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 26 вересня 2019 року.
Наказом скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 » від 04 серпня 2016 року № КВ 083162171206. Замовник - ОСОБА_1 .
Цим же наказом скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 » від 27 жовтня 2016 року № КВ 143163012626. Замовник ОСОБА_1 .
Спірним наказом також доручено забезпечити невідкладне направлення наказу до ДАБІ для вилучення запису щодо реєстрації вказаних декларацій.
На підставі встановлених вище обставин та невизнання відповідачами права позивача на поновлення у реєстрі відомостей щодо протиправно скасованих декларацій за судовим рішенням, суд першої інстанції прийшов до висновку про необхідність вжиття заходів ефективного захисту та поновлення порушених прав позивача шляхом зобов'язання контролюючого органу вчинити дії, оскільки в іншому випадку завдання та мета адміністративного судочинства не будуть досягнуті.
З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може погодитися з огляду на наступне.
За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п. 3 ч. 7 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції на час реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт), Декларацію про початок виконання будівельних робіт може бути скасовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Пунктом 2 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 17 січня 2017 року № 1817-VIII, який в основному набрав чинності 10 червня 2017, передбачено, що зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт є чинними до завершення будівництва об'єктів, крім випадків їх скасування відповідно до пункту 3 цього розділу.
Пунктом 3 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 17 січня 2017 року № 1817-VIII передбачено, що зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт можуть бути скасовані відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, у разі:
1) подання замовником заяви про скасування декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт;
2) наявності відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою;
3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;
4) скасування містобудівних умов та обмежень;
5) виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта;
6) виконання будівельних робіт, не передбачених згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт.
У свою чергу, відповідно до ч. 1 ст. 39 згаданого Закону (у редакції на час реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Відповідно до ч. 5 ст. 39 Закону датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.
За правилами статті 26 Закону №3038-VІ завершальним етапом будівництва об'єкту містобудування є реєстрація права власності на такий об'єкт.
Частиною другою статті 39-1 цього Закону передбачено, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
При цьому, відповідно до положень ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції на час реєстрації декларацій) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до положень ст. 41 цього Закону (в редакції на час проведення перевірки) Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Крім того, відповідно до частини 1 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Частиною 7 цієї ж статті встановлено підстави скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, до яких, зокрема, належить встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Згідно з частиною 1 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I-III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Частина 2 статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачає, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
Відповідно до абзаців 7, 8 пункту 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (далі також - Порядок №461, тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю. Орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує реєстрацію декларації шляхом видачі відповідного розпорядчого акта. Запис про реєстрацію декларації з реєстру виключається Держархбудінспекцією не пізніше наступного робочого дня, з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.
Системний аналіз викладених правових норм дає змогу дійти висновку, що за умови наявності належним чином зареєстрованої декларації, виявлення у цих деклараціях недостовірних даних, які дозволяють кваліфікувати об'єкт як самочинне будівництво (будівництво здійснюється на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети; будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорта), є підставою для скасування реєстрації цих декларацій самою Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 у справі №815/350/14, від 12 вересня 2018 у справі №815/7063/14 та №815/7110/14, від 14 травня 2019 року у справі №826/11727/16.
Наявність даних, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларації, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 22 січня 2019 року у справі №826/17907/17, від 23 липня 2019 року у справі №826/5607/17 та від 17 жовтня 2019 року у справі №824/64/16-а.
Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, в оскаржуваному рішенні суб'єкта владних повноважень підставою для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації зазначено те, що ОСОБА_1 змінено зовнішню конфігурацію житлового будинку, шляхом влаштування додаткової тераси площею 39,51 м2 без отримання містобудівних умов та обмежень, тобто останній зазначив недостовірні дані щодо відсутності встановленої законодавством необхідності отримання вказаної документації для здійснення такої реконструкції, що є підставою вважати вказаний об'єкт самочинним будівництвом.
Колегія суддів зауважує, що реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який тягне за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення позивачем дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт.
З моменту реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, з якою пов'язується закінчення будівництва об'єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпує свою дію.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 19 серпня 2018 у справі №804/1510/16, від 23 липня 2019 року у справі №826/5607/17 та від 01 жовтня 2019 року у справі №826/9967/18.
Також, як було встановлено судом першої інстанції та не заперечується відповідачами, що на підставі декларацій, 14 листопада 2016 року за позивачем було зареєстровано право власності (з терасою у складі обєкту). Згідно з частиною 5 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Відповідно до частини 9 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зареєстрована декларація про готовність об'єкта до експлуатації є підставою, серед іншого, для оформлення права власності на нього.
Зі змісту положень статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) вбачається, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб'єктами підготовчих та будівельних робіт.
З огляду на викладене, за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об'єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва, у зв'язку з чим такі перевірки можуть здійснюватися і щодо збудованого об'єкту.
Разом з тим, після реєстрації права власності на збудований об'єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об'єкта до експлуатації остання вичерпує свою дію фактом виконання та виключається можливість віднесення такого об'єкта до самочинного в силу його узаконення.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 02 жовтня 2018 у справі № 465/1461/16-а, від 12 червня 2019 року у справі № 916/1986/18 та від 01 жовтня 2019 року у справі №826/9967/18.
Окрім цього, колегія суддів зауважує, що пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України встановлено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
У Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що у Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3).
Судова колегія також виходить з того, що суб'єкти владних повноважень не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між суб'єктом владних повноважень і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці 2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп.
Ненормативні правові акти суб'єкта владних повноважень, враховуючи також і наявність делегованих повноважень, є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені таким суб'єктом після їх виконання, за виключенням випадків, передбачених законом.
Колегія суддів також наголошує, що у процесі набуття позивачем права власності на новостворений об'єкт містобудування за адресою: вул. Грушевського, 9-А в Печерському районі м. Києва, держава в особі відповідних органів архітектурно-будівельного контролю брала активну участь, адже такі спочатку зареєстрували декларацію про початок виконання будівельних робіт, а потім прийняли до експлуатації закінчений після будівництва об'єкт, зареєструвавши декларацію про готовність об'єкта до експлуатації, у зв'язку з чим позивач мав законні сподівання на належність та легітимність відповідних декларацій.
Оскаржуване рішення відповідача суперечить принципу правової визначеності, оскільки рішення суб'єкта владних повноважень про самостійне скасування власного рішення може відповідати ознакам «свавільного» рішення, яке ставить особу (суб'єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі №815/3172/18.
Враховуючи вищевикладене та з огляду на передбачені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» наслідки щодо часових меж чинності документів, які дають право на виконання будівельних робіт та введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта, наявні правові підстави для визнання протиправним та скасування наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 вересня 2019 року № 221.
Крім того, відповідно до абзацу 10 пункту 7 Порядку № 553 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
При цьому, судовою колегією враховується, що законодавцем не передбачено випадки переривання проведення перевірки на певний термін, у зв'язку з чим, на переконання суду апеляційної інстанції, під продовженням терміну проведення перевірки повинно розумітися продовження проведення перевірки, яке розпочинається у перший робочий день за останнім робочим днем здійснення перевірки, зазначеним у направленні на перевірку. При цьому, формою рішення про таке продовження є саме наказ на проведення перевірки у розумінні положень п. 7 Порядку №553.
Водночас, як вбачається з матеріалів справи та було встановлено раніше, згідно направлення для проведення позапланової перевірки від 05 вересня 2019 року № б/н, строк його дії визначений з 05 вересня 2019 року по 18 вересня 2019 року. У подальшому, на підставі службової записки від 24 вересня 2019 року №073/Ф-956 та звернення ОСОБА_2 Департаментом ДАБІ у м. Києві видано наказ від 24 вересня 2019 року № 711 та направлення для проведення позапланової перевірки від 24 вересня 2019 року № б/н з терміном дії з 25 вересня 2019 року по 26 вересня 2019 року.
Зі змісту встановлених вище обставин вбачається, що у період з 25 вересня 2019 року по 26 вересня 2019 року працівниками Департаменту ДАБІ у м. Києві було проведено повторну перевірку об'єкта будівництва, на підставі одного й того ж самого звернення ОСОБА_2 , оскільки перерва у проведенні перевірки з 19 вересня 2019 року по 24 вересня 2019 року дає підстави стверджувати про те, що позапланова перевірка об'єкта будівництва завершилася 18 вересня 2019 року. У той час як перевірка у період з 25 вересня 2019 року по 26 вересня 2019 року була проведена без наявних на те правових підстав, оскільки чинне законодавство не наділяє контролюючі органи двічі проводити перевірку одного й того самого об'єкта на підставі одного й того ж звернення фізичної особи.
З урахуванням наведеного, судова колегія приходить до висновку, що відповідачем як суб'єктом владних повноважень було порушено порядок та процедуру проведення планової перевірки, а саме - проведено перевірку за відсутності на те правових підстав, передбачених ч. 1 ст. 41 Закону та п. 7 Порядку №553.
Верховний Суд України у постанові від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14 висловив правову позицію, зі змісту якої випливає, що чинним законодавством встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, у тому числі її продовження. Невиконання вимог закону щодо процедури та порядку проведення перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.
Судова колегія вважає за необхідне підкреслити, що у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.
Системний аналіз наведених норм у своїй сукупності дає підстави для висновку, що акт перевірки, отриманий в результаті документальної виїзної перевірки, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених ч. 2 ст. 74 КАС України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, якщо він одержаний з порушенням порядку, встановленого законом. Рішення, прийняте за наслідками незаконної перевірки на підставі висновків акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню.
Аналогічна за змістом позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20 березня 2018 року у справі № 810/1438/17.
З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновоком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування наказу від 27 вересня 2019 року № 221 про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об'єкта, виданого Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Щодо позовних вимог в частині зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України внести відомості щодо дії декларації про початок виконання будівельних робіт від 04 серпня 2016 року № КВ 083162171206 та реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності від 27 жовтня 2016 року № КВ 143163012626 до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі та анулюванні зазначених документів, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді вбачається, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.
Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
При цьому, відповідно до п. 8 Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 92 від 24 червня 2011 року, Підставами для внесення Держархбудінспекцією поданих органом державного архітектурно-будівельного контролю даних до реєстру є отримання цим органом: повідомлення; повідомлення про зміну даних у цьому повідомленні; декларації про готовність об'єкта до експлуатації (далі - декларація); повідомлення про зміну даних у зареєстрованих деклараціях, внесення змін до них у зв'язку з виявленими технічними помилками; скасування реєстрації повідомлення або декларації; прийняття рішення про видачу або анулювання дозволу, видачу сертифіката, повернення декларації на доопрацювання для усунення виявлених недоліків; прийняття рішення про відмову у видачі дозволів чи сертифікатів. У випадках, визначених актами законодавства, зазначені документи вносяться автоматично за допомогою програмних засобів ведення реєстру.
У матеріалах справи не містяться докази, що свідчать про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень внести відомості щодо дії декларації про початок виконання будівельних робіт від 04 серпня 2016 року № КВ 083162171206 та реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності від 27 жовтня 2016 року № КВ 143163012626 до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі та анулюванні зазначених документів, з урахуванням чого судова колегія приходить до висновку, що позовні вимоги у вказаній частині є передчасними та задоволенню не підлягають.
Аналогічний правовий висновок щодо передчасності позовних вимог в частині зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України вчинити відповідні дії зазначено у постанові Верховного Суду від 10 лютого 2020 року у справі № 826/8793/18.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при ухваленні рішення неправильно застосував норми матеріального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи. У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити частково, а рішення суду - скасувати.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року - скасувати.
Прийняти нове рішення, яким позов ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (01044, м. Київ, вул. Хрещатик, 32-А, код ЄДР: 40224921) № 221 від 27 вересня 2019 року «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об'єкта», яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 » від 04 серпня 2016 року № КВ 083162171206 (замовник - ОСОБА_1 ) та декларації про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 » від 27 жовтня 2016 року № КВ 143163012626 (замовник ОСОБА_1 ).
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Н.М. Єгорова
Судді А.Ю. Коротких
І.В. Федотов
Повний текст постанови складено "01" жовтня 2020 року.