01 жовтня 2020 року м. Кропивницький Справа № 340/2395/20
Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі судді Хилько Л.І., розглянув у порядку письмового провадження справу за позовом Державного підприємства "Дослідне господарство "Червоний землероб" Кіровоградської державної сільськогосподарської дослідної станції Національної академії аграрних наук України (позивач) до Чарівненської сільської ради Бобринецького району Кіровоградської області (відповідач) про визнання незаконним рішення, -
Позивач звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом та просить визнати незаконним рішення відповідача від 10.07.2017р. №73 "Про затвердження ставок та пільг із сплати земельного податку на земельні ділянки на території Чарівненської сільської ради на 2018 рік".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в порушення Конституції України та Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ані проект рішення, ані вже прийняте рішення №73 від 10.07.2017 р. не були у встановленому порядку оприлюдненні відповідачем. Отже, громадськість позбавлено законних прав на внесення своїх пропозицій стосовно встановлення розміру відсоткових ставок податку на земельні ділянки.
Заперечуючи проти задоволення позову представник відповідача у поданому відзиві зазначив, що всі рішення Чарівненської сільської ради шостого скликання про місцеві податки і збори оприлюдненні на інформаційному стенді сільської ради, який знаходиться напроти адміністративного приміщення позивача. Копії рішень надані до податкової інспекції та до фінансового управління райдержадміністрації відповідно до п.п.12.3.3 п.12.3 ст.12 Податкового кодексу України. Отже, на думку представника, радою повністю забезпечено дотримання вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" і належне оприлюднення рішення від 10.07.2017 №73. Більш того, на думку відповідача, позивач з метою уникнення настання негативних для нього наслідків у вигляді фінансової відповідальності за порушення податкової дисципліни, намагається перекласти власну відповідальність на орган місцевого самоврядування (а.с.42-47).
Представник позивача подав відповідь на відзив, в якій посилався на те, що твердження відповідача про забезпечення належного оприлюднення рішення не відповідає дійсним обставинам справи та нормам чинного законодавства. Інші доводи не стосуються предмету розгляду справи (а.с.64-66).
Представник відповідача заперечення на таку відповідь до суду не подавав.
Дослідивши подані документи та матеріали, заслухавши пояснення представників та з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
Встановлено, що позивач 19.03.1992 зареєстрований як юридична особа, основним видом діяльності якої є вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур (а.с.30). З метою здійснення господарської діяльності позивач користується земельними ділянками, які розташовані на території Чарівненської сільської ради Бобринецького району Кіровоградської області (а.с.26).
Так. рішенням одинадцятої сесії Чарівненської сільської ради сьомого скликання "Про затвердження ставок та пільг із сплати земельного податку на земельні ділянки на території Чарівненської сільської ради на 2018 рік" від 10.07.2017 р. №73 затверджено ставки податку на земельні ділянки на території сільської ради на 2018 рік згідно додатку та таблиці 1,2 (пункт 1).
Відповідно пункту 2 рішення №73, секретарю сільської ради в установленому порядку забезпечити оприлюднення даного рішення до 15 липня 2017 року (а.с.55-63).
Як вбачається з довідки виконавчого комітету Чарівненської сільської ради від 21.07.2020 вих.№817, рішення від 10.07.2017 р. №73 оприлюднене на інформаційному стенді сільської ради, який знаходиться напроти адмінприміщення ДП ДГ "Червоний землероб". Копії рішення надані до Бобринецької районної податкової інспекції та фінансового управління Бобринецької районної державної адміністрації відповідно до чинного законодавства (а.с.54).
Позивач зазначає, що прийнявши але не оприлюднивши в установленому порядку рішення №73 від 10.07.2017 р., відповідачем грубо порушено норми Конституції та Законів України в частині офіційного опублікування такого рішення, з огляду на що таке підлягає визнанню незаконним.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.
Згідно до ч. 1 ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. №280/97-ВР (далі по тексту - Закон №280/97-ВР) відповідно до Конституції України, визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Сільські,селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (ст.25 Закону №280/97-ВР).
Частина 1 ст. 46 Закону №280/97-ВР передбачає, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Згідно до п. 34 та п. 35 ч. 1 ст. 26 Закону №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради віднесено вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
Частиною 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Згідно до ч.5, 12 ст. 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі по тексту - Закон №1160-IV).
Згідно до ст. 1 Закону №1160-IV, регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
Відповідно до ст. 4 Закону №1160-IV, принципами державної регуляторної політики є, зокрема прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Частина 5 статті 12 Закону №1160-IV вказує, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Рішенням одинадцятої сесії Чарівненської сільської ради сьомого скликання "Про затвердження ставок та пільг із сплати земельного податку на земельні ділянки на території Чарівненської сільської ради на 2018 рік" від 10.07.2017 р. № 73 затверджено ставки податку на земельні ділянки на території сільської ради на 2018 рік згідно додатку та таблиці 1,2 (а.с.55-63).
Судом встановлено і відповідачем підтверджено, що дане рішення оприлюднене на інформаційному стенді сільської ради (а.с.54).
Водночас, доказів опублікування рішення в засобах масової інформації суду не надано, що свідчить про не дотриманням положень ст.ст.12, 13 Закону № 1160-IV, ст.59 Закону № 280/97-ВР щодо порядку та строків оприлюднення регуляторного акту органу місцевого самоврядування.
Відповідно до ст.57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
Таким чином, законодавство безпосередньо пов'язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення.
Стосовно розміщення регуляторних актів органів або посадових осіб місцевого самоврядування на інформаційних стендах, дошках оголошень, офіційній сторінці в мережі Інтернет без доведення факту їх розповсюдження в місцевих або інших друкованих засобах масової інформації в межах адміністративно-територіальної одиниці, суд зазначає, що дане суперечить наведеному, оскільки законодавчо визначений лише єдиний порядок оприлюднення регуляторних актів - виключно у місцевих або у разі їх відсутності інших друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами.
Крім цього, відповідно ст.21 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" від 23 вересня 1997 року № 539/97-ВР (далі по тексту - Закон №539/97-ВР), діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження на умовах, визначених у договорах між цими органами і редакціями зазначених друкованих засобів масової інформації.
Доведення до відома населення законів України та інших нормативно-правових актів здійснюється шляхом їх офіційного опублікування відповідно до закону державними друкованими засобами масової інформації та офіційними друкованими виданнями (офіційними виданнями), висвітлення аудіовізуальними засобами масової інформації, оприлюднення на офіційних веб-сайтах органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також в інший спосіб, визначений законом (ст.21-1 Закону).
Згідно до ст. 22 Закону №539/97-ВР, закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, постанови Верховного Суду України, рішення та висновки Конституційного Суду України, рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних друкованих виданнях. У друкованих засобах масової інформації можуть публікуватися офіційні документи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інша публічна інформація відповідно до законодавства і на засадах, передбачених укладеним між такими органами та редакціями друкованих засобів масової інформації договором.
Таким чином на законодавчому рівні закріплена чітка процедура розроблення/затвердження органом місцевого самоврядування власних регуляторних актів, зокрема й їх обов'язок оприлюднювати таких актів для можливості набрання ними чинності та подальшого застосування виключно в порядку та у спосіб, визначений законодавством.
Відповідальність за додержання порядку офіційного оприлюднення покладається на орган, що видав регуляторний акт, оскільки відповідно до ст. 57 Конституції України Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права, обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
При цьому, суд критично ставиться до посилань представника відповідача на те, що рішення було розташоване на інформаційному стенді сільської ради відповідно до ст. 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації", з огляду на наступне.
Ст.5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI містить загальні способи доведенні розпорядниками інформації публічної інформації до відома. Але, не всі вказані способи у ст.5 цього Законі є формою оприлюднення регуляторного нормативно-правового акту.
Щодо регуляторних нормативно-правових актах є пряма вимога ч. 5 ст. 12 Закону №1160-IV щодо їх оприлюднення саме у друкованому засобі масової інформації. Таке оприлюднення має відповідати ст.57 Конституції України, яка пов'язує питання чинності нормативно-правового акту.
До того ж, слід зауважити те, що розміщення нормативно-правового акту на інформаційному стенді (дошці оголошень) жодним чином не здатне чітко зафіксувати дату його офіційного оприлюднення.
Пленум Верховного Суду України у пункті 7 постанови від 01.11.1996 року № 9 "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя" звернув увагу судів на те, що згідно ч.2 cт.57 Конституції є нечинними, а отже не можуть застосовуватись ті закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, які не доведені до відома населення у встановленому законом порядку.
За правилами частини 3 ст.264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
У постанові Верховного Суду від 14.02.2019 року у справі № 826/5493/16 проаналізовано наведену процесуальну норму і зроблено висновки, що оскаржувати можна чинні нормативно-правові акти. Суб'єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, якщо нормативно-правовий акт є чинним.
Отже, необхідною передумовою для судового захисту прав та інтересів особи, на яку фактично або ймовірно поширюється дія положень оскаржуваного нормативно-правового акту, є встановлення факту чинності такого нормативно-правового акту.
Нечинний нормативно правовий акт не може порушувати права, свободи та інтереси осіб у сфері публічно правових відносин, які підлягають захисту в порядку адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, оскільки нечинний нормативно правовий акт не створює юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення, відтак не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору.
Частиною 1 ст.73 КАС України передбачено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.
Згідно до ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідачем не доведено, а судом не встановлено доказів офіційного оприлюднення рішення від 10.07.2017 р. № 73 "Про затвердження ставок та пільг із сплати земельного податку на земельні ділянки на території Чарівненської сільської ради на 2018 рік", зокрема, його опублікування у місцевих або у разі їх відсутності інших друкованих засобах масової інформації.
Отже, вищевказане рішення є нечинним з моменту його прийняття у зв'язку з не оприлюдненням у встановленому законом порядку, а тому не є обов'язковим для застосування, не може створювати будь-які правові наслідки ані для позивача, ані для будь-якої іншої особи і порушувати їхні права, законні інтереси.
Більш того, це рішення не може бути визнано нечинним у судовому порядку, оскільки є нечинним в силу закону. При цьому, предметом позовних вимог у цій справі не є бездіяльність відповідача щодо не оприлюднення рішення від 10.07.2017 р. № 73.
Керуючись ст.ст.6, 9, 14, 139, 241-246, 255, 295 КАС України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, встановленому ст.255 КАС України та може бути оскаржено до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення за правилами, встановленими ст.ст.293, 295-297 КАС України. Відповідно до пп.15.5 п.15 Розділ VII Перехідні положення КАС України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя Кіровоградського
окружного адміністративного суду Л.І. Хилько