01 жовтня 2020 року
Київ
справа №640/17296/19
адміністративне провадження №К/9901/5172/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2019 (головуючий суддя - Н.В. Клочкова)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.01.2020 (головуючий суддя - Г.В. Земляна, судді - Ю.А. Ісаєнко, Я.М. Собків)
у справі № 640/17296/19
за позовом ОСОБА_1
до Державного бюро розслідувань
про визнання бездіяльності протиправною,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державного бюро розслідувань, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Державного бюро розслідувань щодо незабезпечення відповідно до законодавства додержання режиму захищеної законом таємниці та іншої інформації з обмеженим доступом, яка уможливила поширення копії листа Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, від 21.06.2019 № Г-4906/02-19вих та змісту заяви голови Адвокатського об'єднання «Головань і Партнери» адвоката ОСОБА_1 від 14.06.2019 № 19-112-0812 у відкритому доступі в мережі Інтернет.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про порушення відповідачем таємниці листування, адвокатської таємниці, вимог закону щодо додержання режиму інформації з обмеженим доступом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.01.2020, заяву представника Державного бюро розслідувань про закриття провадження у справі - задоволено. Закрито провадження у справі 640/17296/19 за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання бездіяльності протиправною. Роз'яснено ОСОБА_1 його право на звернення з вказаними позовними вимогами до відповідного місцевого загального суду в порядку кримінального судочинства.
4. При постановленні ухвали суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зі змісту позовних вимог позивача та його заяви, поданої до відповідача, вбачається, що позивач фактично оскаржує бездіяльність відповідача, як органу досудового розслідування. При цьому, оскарження такої бездіяльності здійснюється за правилами Кримінального процесуального кодексу України, а тому такі позовні вимоги не можуть бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що судами не враховано, що на момент виникнення спірних правовідносин Державне бюро розслідувань було центральним органом виконавчої влади, а не органом досудового розслідування. Зазначає про помилкове застосування судами до спірних правовідносин пункт 1 частини першої статті 303 Кримінального процесуального кодексу України, оскільки вказаною нормою врегульовано лише право оскарження бездіяльності органу досудового розслідування за результатами розгляду/нерозгляду заяви про злочин, а не право оскарження бездіяльності Державного бюро розслідувань щодо невиконання обов'язків, встановлених законом «Про Державне бюро розслідувань».
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити без задоволення касаційну скаргу, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 10.03.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
9. Ухвалою Верховного Суду від 28.09.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10. Позивач є адвокатом та здійснює адвокатську діяльність у складі Адвокатського об'єднання «Головань і Партнери». Зазначене адвокатське об'єднання надає професійну правничу допомогу п'ятому Президенту України ОСОБА_3
11. В ході надання правничої допомоги п'ятому Президенту України ОСОБА_3 позивач, як керівник адвокатського об'єднання, направив до Державного бюро розслідувань заяву про внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань та початок кримінальних проваджень, в якій, керуючись приписами статей 25, 214 Кримінального процесуального кодексу України, Адвокатське об'єднання «Головань і Партнери» просило протягом 24-х годин внести до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості про вчинення кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 383 Кримінального кодексу України
12. Державним бюро розслідувань за вхідним номером №10517-19 14.06.2019 отримано вказану заяву за підписом Голови Адвокатського об'єднання «Головань і Партнери» ОСОБА_1
13. Листом від 19.06.2019 № 01-9602 Державне бюро розслідувань направило до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, для організації розгляду відповідно до вимог законодавства звернення адвоката ОСОБА_1 від 14.06.2019 щодо розгляду його звернень посадовими особами Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, а також з інших питань.
14. Листом від 21.06.2019 № Г-4906/02-2019вих адвоката ОСОБА_1 повідомлено про те, що Територіальним управлінням Державного бюро розслідування, розташованого місті у Києві розглянуто заяву адвоката від 14.06.2019 та повідомлено про відсутність правових підстав для її розгляду, у зв'язку з неподанням останнім до органу досудового розслідування копії договору про надання правової допомоги, копії свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю та ордеру.
15. Того самого дня, коли позивач отримав вказаний вище лист в інтернеті з'явилась фотографія іншого екземпляра зазначеного листа, яка супроводжувалась коментарем, з якого випливає, що особі, яка опублікувала лист, відомо також про зміст заяви, у відповідь на яку цей лист надсилався.
16. За твердженнями позивача, його листування з Державним бюро розслідувань вийшло за межі кола його учасників, що, як вважає позивач, свідчить про те, що відповідач не виконав свого обов'язку, встановленого законом та не забезпечив додержання режиму інформації з обмеженим доступом, а саме, порушив таємницю листування та адвокатську таємницю.
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
17. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
18. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
19. Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
20. Пунктом 2 частини другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
21. Відповідно до частини п'ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
22. Згідно із частиною першою статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
23. Частиною четвертою статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п'ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
24. Як зазначила Велика Палата Верховного Суду в судовому рішенні від 26.03.2019 у справі 804/15369/13-а, для віднесення справи до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа повинна мати декілька з наведених ознак:
- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
- встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;
- існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема:
- немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
- невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права;
- встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому;
- наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.
25. На переконання колегії суддів спірні правовідносини містять виключну правову проблему враховуючи наступне.
26. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.12.2019 у справі № 560/1679/19 за позовом ОСОБА_2 до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, про зобов'язання відповідача виконати необхідні вимоги закону і внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань за заявами позивача про злочини висловила правову позицію, згідно якої якщо звернення позивача до суду обумовлено нездійсненням відповідачем передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України процесуальних дій, у межах спірних правовідносин позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права і обов'язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
27. Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у вказаній постанові до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
29. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач вказує, що правові відносини, які склалися між позивачем та Державним бюро розслідувань та Київським управлінням Державного бюро розслідувань, не охоплюються нормами Кримінального процесуального кодексу України, а є публічно-правовими управлінськими відносинами, не пов'язаними з жодним досудовим розслідуванням. І позивач звернувся до відповідача у цій справі як до центрального органу виконавчої влади (на момент виникнення спірних правовідносин), а не як до органу досудового розслідування.
30. Разом з тим з матеріалів справи встановлено, що звернення позивача до суду обумовлено протиправною бездіяльністю Державного бюро розслідувань щодо незабезпечення останнім відповідно до законодавства додержання режиму захищеної законом таємниці та іншої інформації з обмеженим доступом, яка уможливила поширення копії листа Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, від 21.06.2019 № Г-4906/02-19вих та змісту заяви голови Адвокатського об'єднання «Головань і Партнери» адвоката ОСОБА_1 від 14.06.2019 № 19-112-0812 у відкритому доступі в мережі Інтернет.
31. У Рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011 вказано, що положення статті 97 Кримінально-процесуального кодексу України в аспекті конституційного звернення і конституційного подання та в системному зв'язку з положеннями частини другої статті 55 Конституції України, частини третьої статті 110, частини п'ятої статті 234, частини другої статті 236 Кримінально-процесуального кодексу України, частини другої статті, пункту 2 частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти так, що скарги осіб стосовно прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб'єктом владних повноважень щодо заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини суди повинні розглядати і вирішувати у кримінальному судочинстві.
32. Частиною першою статті 1 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносинах) визначено, що Державне бюро розслідувань є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
33. Відповідно до статті 5 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносинах) Державне бюро розслідувань вирішує завдання із запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування:
1) злочинів, вчинених службовими особами, які займають особливо відповідальне становище відповідно до частини першої статті 9 Закону України «Про державну службу», особами, посади яких віднесено до першої - третьої категорій посад державної служби, суддями та працівниками правоохоронних органів, крім випадків, коли ці злочини віднесено до підслідності детективів Національного антикорупційного бюро України;
2) злочинів, вчинених службовими особами Національного антикорупційного бюро України, заступником Генерального прокурора - керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури або іншими прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, крім випадків, коли досудове розслідування цих злочинів віднесено до підслідності детективів підрозділу внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України;
3) злочинів проти встановленого порядку несення військової служби (військових злочинів), крім злочинів, передбачених статтею 422 Кримінального кодексу України.
34. За змістом статті 6 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносинах) Державне бюро розслідувань відповідно до покладених на нього завдань та у межах своєї компетенції, зокрема припиняє і розкриває злочини, розслідування яких віднесено до компетенції Державного бюро розслідувань; здійснює оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування злочинів, віднесених до підслідності Державного бюро розслідувань, на підставах та в порядку, встановлених законом.
35. Суб'єктний склад у справі, що розглядається, дає підстави для висновку, що такий спір має ознаки публічно-правового, проте враховуючи предмет та підстави позову (звернення позивача до суду обумовлено поширенням відповідачем змісту заяви про внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань та початок кримінальних проваджень та листа відповідача щодо заяви про внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань, яке пов'язане з діяльністю суб'єкта владних повноважень щодо розслідування кримінальних справ), є підстави вважати, що права і обов'язки учасників справи у спірних правовідносинах визначені кримінальним процесуальним законом.
36. Враховуючи викладене, колегія суддів суду касаційної інстанції прийшла до висновку про необхідність передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для забезпечення розвитку права і формування єдиної правозастосовчої практики з вказаних у цій ухвалі правових питань.
Керуючись статтями 248, 346, 347, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ухвалив:
1. Справу № 640/17296/19 за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання бездіяльності протиправною - передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
2. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді А.В. Жук
Н.М. Мартинюк