30 вересня 2020 року
м. Київ
справа № П/811/2709/14
адміністративне провадження № К/9901/13186/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Фермерського господарства "Ніка" до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання незаконним та скасування наказу, за касаційною скаргою Фермерського господарства "Ніка" на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду у складі судді Жука Р.В. від 23.03.2016 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Богданенка І.Ю., Уханенка С.А., Дадим Ю.М. від 19.05.2016,
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2014 року Фермерське господарство "Ніка" (далі - ФГ «Ніка», позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (далі - ГУ Держгеокадастру, відповідач), третя особа - ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило: визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держземагенства в Кіровоградській області від 25.07.2013 №3 „Про підписання договорів оренди земельних ділянок" (далі - спірний наказ).
2. У позові наводились аргументи про те, що ГУ Держземагенства, на думку позивача, протиправно делегувало свої повноваження щодо підписання договорів оренди земельних ділянок для ведення фермерських господарств відповідному районному управлінню Держземагенства на підставі спірного наказу. Позивач наголошував, що між зазначеним Головним управлінням та районним управлінням немає жодного правового зв'язку щодо підпорядкування за компетенцією.
3. Вимоги позовної заяви обґрунтовувались й тим, що відповідно до статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб. Тому, на переконання позивача, прийнятий відповідачем наказ №3 від 25.07.2013 фактично змінив існуючий порядок укладання договорів оренди земельних ділянок та створив перешкоди на майбутнє не тільки позивачу, а й всім фермерським господарствам, які після проведення процедури розпаювання визначених земельних ділянок для членів фермерських господарства, мають укласти довгострокові договори оренди на частину земель, що знаходиться в користування фермерського господарства для використання їх в подальшому сільськогосподарському виробництві.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23.03.2016. залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.05.2016, у задоволенні позову відмовлено.
5. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що позивачем, з урахуванням положень частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не доведено протиправності спірного наказу, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог й системного аналізу положень законодавства України, яким врегульовані спірні правовідносини, наявних у матеріалах справи доказів, суди не знайшли підстав для задоволення даного позову.
6. Суди звертали увагу й на те, що оскаржуваний наказ не порушує та не може порушувати в майбутньому визначений чинним законодавством порядок укладення договорів, оскільки рішення щодо укладання чи відмови укладання договорів оренди земельних ділянок приймається відповідно до Земельного кодексу України відповідним органом виконавчої влади - Головним управлінням Держземагенства в Кіровоградській області.
7. Проаналізувавши зміст спірного наказу, суди попередніх інстанцій вказували, що відповідач з метою своєчасного здійснення повноважень делегував районним відділам та управлінь здійснювати лише підписання договорів оренди на підставі прийнятого рішення відповідним органом виконавчої влади - Головним управлінням Держземагенства в Кіровоградській області.
8. Тому, згідно з висловленою в оскаржуваних позивачем судових рішеннях позицією, спірний наказ не породжує жодних юридично значимих наслідків для позивача, а відтак й не порушує його прав.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а позов задовольнити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, 25.07.2013 Головним управлінням Держземагенства в Кіровоградській області прийнято наказ №3 «Про підписання договорів оренди земельних ділянок», відповідно до якого Головне управління уповноважило начальників управлінь та відділів Держземагенства у районах Кіровоградської області здійснювати підписання договорів оренди земельних ділянок на території відповідного району Кіровоградської області, які згідно статті 122 Земельного кодексу України передаються у оренду на підставі наказів Головного управління.
11. Вищезазначеним наказом визначено, що даний наказ є загальним, а підписанню кожного окремого договору оренди земельної ділянки передують окремі накази Головного управління (акти індивідуальної дії).
12. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги зазначено, що оскаржувані судові рішення, на думку позивача, ухвалені судами попередніх інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального і порушенням норм процесуального права, а тому є незаконними та підлягають скасуванню.
13. Така позиція аргументована тим, що спірний наказ видано відповідачем з перевищенням повноважень, наданих йому законодавством, зокрема, статтею 122 ЗК України, а також Положення про Головне управління Держземагентства в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 10.05.2012 №258, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.05.2012 за №852/21164 (далі - Положення №258).
14. Зокрема, скаржник наголошує, що ГУ Держземагентства, відповідно до Положення №258, наділено повноваженнями лише щодо координації роботи територіальних органів нижчого рівня в межах області, однак у відповідача відсутня компетенція щодо делегування цим органам своїх повноважень, як визначеного статтею 122 ЗК України розпорядника земель відповідної категорії, щодо підписання договорів оренди земельних ділянок.
15. Позивач відзначає, що спірний наказ порушує його права, позаяк перешкоджає у здійсненні прав користувача земельної ділянки щодо укладання відповідних договорів оренди цих ділянок, оскільки здійснення правочинів у такій спосіб фактично закладає у правовідносинах цивільного та господарського характеру фактор недійсності правочинів у розумінні статей 215-217 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
16. Як стверджує ФГ «Ніка» у своїй касаційній скарзі, суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки наказу, який оскаржується, як нормативно - правовому акту, який розповсюджується на необмежене коло осіб, а тому, може бути оскаржений будь-ким, чиї права та інтереси порушення внаслідок прийняття такого акта.
17. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Статтею 122 ЗК України в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
19. Центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), є Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство України), яке входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.
20. Такі приписи наведено у пункті 1 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України, затверджене Указом Президента України від 08.04.2011 №445/2011 (далі - Положення №445/2011) в редакції, чинній на момент видання спірного наказу.
21. За змістом підпункту 6-1 пункту 4 Положення №445/2011 Держземагентство України відповідно до покладених на нього завдань передає відповідно до закону безпосередньо або через визначені в установленому порядку територіальні органи земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або в користування для всіх потреб.
22. Держземагентство України здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, а також через міськрайонні, міжміські, міжрайонні територіальні органи (пункт 7 Положення №445/2011.
23. В свою чергу, абзацом першим пункту 1 Положення №258 установлено, що Головне управління Держземагентства в області (далі - Головне управління) є територіальним органом Державного агентства земельних ресурсів України та йому підпорядковане.
24. Згідно з пунктом 3 вказаного вище Положення завданням Головного управління є реалізація повноважень Держземагентcтва України на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
25. За приписами підпункту 4.32 пункту 4 Положення №258 Головне управління відповідно до покладених на нього завдань передає відповідно до закону земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або в користування для всіх потреб в межах області.
26. Пунктом 7 Положення №258 визначено, що Головне управління здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через територіальні органи Держземагентства України нижчого рівня та контролює їх діяльність.
27. Також, у відповідності з пунктом 9 цього ж Положення Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
28. За змістом пункту 10, підпунктів 11.1, 11.11 пункту 11 Головне управління очолює начальник, який призначається на посаду Головою Держземагентства України за погодженням з Міністром і головою відповідної місцевої державної адміністрації та звільняється з посади Головою Держземагентства України.
Начальник Головного управління, окрім іншого, здійснює керівництво Головним управлінням, несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності, підписує накази Головного управління.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
29. Комплексний аналіз вищенаведених положень законодавства з урахуванням їх юридичних зв'язків дає підстави для висновку, що ГУ Держземагентства здійснює свої повноваження, в тому числі, щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування, безпосередньо або через свої територіальні органи нижчого рівня, контролює їх діяльність.
30. Відповідальність за організацію роботи і результати діяльності ГУ Держземагентства несе персонально начальник Головного управління, який його очолює.
31. З усіх питань, пов'язаних із виконанням покладених на Головне управління функцій, завдань та обов'язків, реалізації наданих цьому органу повноважень на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, видаються накази організаційно - розпорядчого характеру, які підписуються начальником Головного управління.
32. У справі, яка розглядається, судами попередніх інстанцій правильно встановлено, що спірний наказ вирішує виключно організаційні питання діяльності ГУ Держгеокадастру, виданий з метою належної організації роботи управління, й спрямований на забезпечення ефективного і своєчасного виконання повноважень Головним управлінням через підконтрольні йому територіальні органи нижчого рівня (управління та відділи Держземагенства у районах Кіровоградської області) й це не суперечить вимогам Положення №258.
33. Варто врахувати й те, що оскаржуваний позивачем наказ, як випливає з його змісту, не змінює існуючого і закріпленого у законодавстві порядку передачі земельних ділянок у власність або користування й не торкається питань обсягу компетенції органів, уповноважених на розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.
34. Не підпадає цей наказ і під категорію нормативно - правового акту, як помилково вважає скаржник, оскільки відповідно до наведеного у пункті 18 частини першої статті 4 КАС України визначення, нормативно-правовим актом є акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
35. У даному ж випадку, наказ, який оскаржено ФГ «Ніка» у судовому порядку, позбавлений сукупності ознак нормативно - правового акту, зокрема, він не є актом управління, а являється організаційно-розпорядчим актом, вирішує питання організації діяльності ГУ Держземагентства та адресований конкретним особам - начальникам управлінь та відділів Держземагентства у районах Кіровоградської області.
36. За наведеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що вищевказаний наказ не породжує для позивача жодних правових наслідків, а тому не має будь-якого безпосереднього або опосередкованого впливу на його права і охоронювані законом інтереси у сфері публічно - правових відносин.
37. Колегія суддів звертає увагу й на те, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантується кожному на підставі частин другої й шостої статті 55 Конституції України. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
38. Завданням адміністративного судочинства згідно із частиною першою
статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
39. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
40. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої
статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
41. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.
42. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
43. Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
44. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
45. Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
46. Зважаючи на викладене, правильними є висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що висловлені позивачем аргументи про імовірний, можливий в майбутньому при укладенні відповідних правочинів, негативний вплив спірного наказу на його права та інтереси, не зумовлюють підстав для судового захисту фактично не порушених прав.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
47. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
48. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 КАС України, не виявив неправильного застосування судами першої і апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
49. Керуючись статтями 340, 341, 345, 349, 350, 355, 356 підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
Касаційну скаргу Фермерського господарства "Ніка" залишити без задоволення, а постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23.03.2016 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.05.2016 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний