30 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 824/607/18-а
адміністративне провадження № К/9901/20560/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Чернівецької міської ради на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року (судді: Совгира Д.І., Матохнюк Д.Б., Курко О.П.) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Чернівціобленерго» до Чернівецької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
02 липня 2018 року Акціонерне товариство «Чернівціобленерго» (далі - позивач, АТ «Чернівціобленерго») звернулося до суду з адміністративним позовом до Чернівецької міської ради (далі - відповідач, міська рада), в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 «Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у пунктах 4.9 - 4.11 оскаржуваного рішення відповідачем на орендарів земельних ділянок у м. Чернівцях покладено обов'язок сплачувати одноразовий внесок за фактичне використання землі за минулі періоди до укладання договору оренди, але встановлення такого внеску, на переконання позивача, суперечить приписам чинного законодавства та виходить за межі повноважень Чернівецької міської ради.
При цьому, позивач зазначає, що такий платіж не належить до місцевих податків і зборів, виключний перелік яких регламентовано нормами Податкового кодексу України, і що питання оренди землі врегульовано чинним законодавством на загальнодержавному рівні та не потребує додаткового врегулювання міською радою.
Разом з тим, позивач вказує, що законодавством передбачено лише два види плати за землю: земельний податок та орендна плата, умови сплати якої визначаються у відповідному договорі оренди, і що установлений відповідачем внесок за фактичне використання землі за минулі періоди до укладання договору оренди до вказаних видів плати за землю не належить.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про залишення позову без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду.
Вказана ухвала не була предметом апеляційного перегляду та не є підставою касаційного скарження.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року, позов задоволено частково: визнано протиправними та нечинними пункти 4.9, 4.10, 4.11 рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 «Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях».
У задоволенні позову в іншій частині позовних вимог - відмовлено.
Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 «Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях» в частині пунктів 4.9, 4.10, 4.11 не узгоджується з нормами земельного, податкового законодавства та законодавства про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності і Чернівецька міська рада не наділена повноваженнями встановлювати для землекористувачів обов'язок зі сплати внеску за фактичне використання землі за минулі періоди до укладання договору оренди.
Разом з тим, суди звернули увагу на те, що чинним законодавством України Чернівецькій міській раді надано повноваження щодо визначення процедури встановлення, формування, розрахунку розмірів орендної плати за землю та пайової участі в розвитку інфраструктури населеного пункту, однак, додаткового врегулювання, зокрема, затвердження органами місцевого самоврядування положень про оренду земельних ділянок та порядків встановлення розмірів орендної плати за користування земельними ділянками чинним законодавством не передбачено і міська рада такими повноваженнями не наділена.
При цьому, суди вказали, що фактично позивачем оскаржується рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 «Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях» в частині пунктів 4.9, 4.10, 4.11 і жодних доводів щодо протиправності цього рішення в іншій частині ним не наведено, а тому підстави для визнання протиправними інших положень даного рішення, крім зазначених пунктів, відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Відповідач у касаційній скарзі вказує на неповне встановлення судами першої та апеляційної інстанцій обставин даної справи і порушення норм матеріального та процесуального права та просить оскаржуване рішення апеляційного суду скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
Скаржник зазначає, що оскаржуване позивачем у даній справі рішення Чернівецької міської ради та затверджене ним Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях вже були предметом судового розгляду в іншій справі № 727/3331/14-а, про розгляд якої, відповідно до вимог КАС України, в засобах масової інформації було опубліковано оголошення. На переконання скаржника, позивачу було відомо про відповідний судовий розгляд і він мав реальну можливість взяти участь у розгляді цієї справи, але своїм правом не скористався.
Скаржник також вважає, що позивач пропустив процесуальний строк звернення до суду з цим позовом, оскільки проект оскаржуваного ним рішення разом з аналізом його регуляторного впливу був оприлюднений в газеті Чернівецької міської ради «Чернівці» ще у 2008, 2011 та 2012 роках, зокрема, в номерах від 05 вересня 2008 року, 07 листопада 2008 року, 28 квітня 2011 року, 11 серпня 2011 року, 09 лютого 2012 року, 12 квітня 2012 року (з останніми змінами) і позивач вже тоді мав можливість ознайомитися з відповідними положеннями такого рішення ради та своєчасно звернутися за захистом належних йому прав та інтересів.
Крім того, скаржник вважає, що позивачу було достеменно відомо про існування спірного рішення у 2014 році під час його участі у розгляді Господарським судом Чернівецької області справи № 926/1338/13 та Шевченківським районним судом
м. Чернівців справи № 727/9136/14-а.
При цьому, скаржник вказує, що наведені обставини під час розгляду даної адміністративної справи ним неодноразово були наведені суду як першої, так і апеляційної інстанції та надано відповідні докази, однак безпідставно судами не досліджені і відповідної юридичної оцінки не здобули.
Разом з тим, скаржник зазначає, що позивач не звертався до суду в даній справі з клопотанням про поновлення йому строку звернення до суду з цим позовом і, відповідно, такий строк судом не поновлювався.
Скаржник вказує, що скасування оскаржуваного позивачем рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 «Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях» в частині пунктів 4.9, 4.10, 4.11 призведе до величезних втрат міського бюджету, оскільки надходження від сплати установленого ним внеску за 2017 рік склали 3 057 913,04 грн., а за 8 місяців 2018 року - 3 289 561,71 грн.
Скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій було помилково застосовано до спірних правовідносин Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та наполягає на тому, що установлений ним одноразовий внесок є платежем, який здійснюється на підставі господарського договору та спрямований на відшкодування шкоди (збитків) у вигляді неодержаних доходів.
Позиція інших учасників справи.
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., (судді): Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Чернівецької міської ради на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
23 жовтня 2008 року на 33-й сесії Чернівецької міської ради 5-го скликання прийнято рішення № 715 «Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях».
Пунктами 4.9 - 4.11 зазначеного Положення затверджено порядок сплати землекористувачами одноразового внеску на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста за фактичне користування земельною ділянкою з дати прийняття рішення сесії про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки в оренду за рахунок земель запасу міста до дати укладення відповідного Договору оренди.
Крім того, наведеними пунктами Положення визначено, що при переході права власності на будівлю або споруду одноразовий внесок справляється з дня виникнення права власності на будівлю або споруду до дати укладення Договору оренди і нарахування суми одноразового внеску здійснюється відповідно до порядку розрахунку річної орендної плати за земельні ділянки.
Таким чином, пунктами 4.9 - 4.11 Положення встановлено обов'язок зі сплати одноразового внеску на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста за фактичне користування земельною ділянкою.
23 липня 2015 року Державна регуляторна служба України звернулася до Чернівецької міської ради з листом, в якому зазначено, що Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях, затверджене рішенням 33-ї сесії V скликання Чернівецької міської ради від 23 жовтня 2008 року № 715, містить ознаки невідповідності вимогам чинного законодавства та не узгоджується з принципами державної регуляторної політики і запропоновано відповідачу привести вказане Положення, а також прийняті на його підставі рішення у відповідність до вимог чинного законодавства.
02 липня 2018 року позивач звернувся до суду з позовом у даній справі.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з тим, частинами першою та другою статті 122 КАС України передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленим цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
У частині третій стати 264 КАС України закріплено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Разом з тим, у частині першій статті 4 КАС України закріплено визначення нормативно-правового акта та індивідуального акта.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Відповідно до статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV) кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Згідно зі статтею 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Предметом судового оскарження в суді адміністративної юрисдикції, зокрема, може бути як індивідуальний акт, так і нормативно-правовий акт.
Разом з тим, системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що адміністративним процесуальним законодавством регламентовано різні темпоральні межі оскарження до суду вказаних видів рішень.
Так, за загальним правилом перебіг процесуального строку звернення особи до суду з адміністративним позовом починається з дня, коли вона дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, та становить шість місяців.
Такі правила застосовуються щодо оспорювання рішень суб'єктів владних повноважень, які є актами індивідуальної дії.
Водночас, адміністративним процесуальним законодавством передбачено особливості оскарження нормативно-правових актів, які обумовлено тим, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб'єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.
Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб'єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.
Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно враховувати наступне:
- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;
- дійсність факту перебування суб'єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;
- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;
- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);
- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;
- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.
Аналогічні правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 30.05.2019 у справі № 457/908/17.
Перевіряючи доводи скаржника, колегія суддів зазначає, що з огляду на предмет спору в даній справі, а саме - рішення міської ради, для правильного вирішення питання щодо дотримання позивачем процесуального строку звернення до суду з цим позовом, належить встановити, чи є таке рішення нормативно-правовим актом у розумінні КАС України, з якого моменту його дія поширюється безпосередньо на позивача, коли саме він дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав та чи є оспорюване рішення ради у спірній частині чинним на момент звернення позивача до суду та судового розгляду цієї справи.
При цьому, у контексті викладеного, суд касаційної інстанції відзначає, що оскаржуване позивачем рішення прийнято радою у 2008 році, а до суду позивач звернувся з цим позовом у 2018 році.
Перевірка доводів касаційної скарги про те, що позивач пропустив процесуальний строк звернення до суду з цим позовом, оскільки, як зазначає скаржник, проект спірного рішення ради разом з аналізом його регуляторного впливу був оприлюднений в газеті Чернівецької міської ради «Чернівці» ще у 2008, 2011 та 2012 роках, зокрема в номерах від 05 вересня 2008 року, 07 листопада 2008 року, 28 квітня 2011 року, 11 серпня 2011 року, 09 лютого 2012 року, 12 квітня 2012 року (з останніми змінами) і позивач вже тоді мав можливість ознайомитися з відповідними положеннями такого рішення ради та своєчасно звернутися за захистом належних йому прав та інтересів, є неможливою без встановлення вищевказаних обставин.
Як свідчать матеріали справи, в апеляційній скарзі апелянт посилався на обставини, щодо відсутності поважних причин пропущеного строку позивачем для звернення до суду. Також в апеляційній скарзі він заперечує проти ухвали Черновецького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року про відмову в залишенні позовної заяви без розгляду.
Проте, суд апеляційної інстанції проігнорував дане питання, не надавши оцінки таким доводам апеляційної скарги відповідача щодо пропуску позивачем строку звернення до суду.
Разом з тим, підтримуючи рішення суду першої інстанції про те, що пункти 4.9, 4.10, 4.11 рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 «Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях» є протиправними та нечинними, також поза увагою апеляційного суду залишилися доводи відповідача про те, що оскаржуване позивачем у даній справі рішення Чернівецької міської ради та затверджене ним Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях вже були предметом судового розгляду в іншій справі № 727/3331/14-а.
Зазначені обставини не були встановлені судом першої інстанції і така неповнота судового рішення не була усунута апеляційним судом, зокрема не перевірені відповідні доводи відповідача.
Отже, судом апеляційної інстанції не виконано обов'язку, визначеного статтею 308 КАС України, оскільки не переглянуто рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги щодо порушення позивачем строку звернення до суду та не досліджено доказів, що стосуються фактів, на які відповідач посилається в апеляційній скарзі, а саме на справу № 727/3331/14-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-комерційна фірма "Сучасні будівельні матеріали" до Чернівецької міської ради про визнання частково протиправними та скасування рішення.
Водночас, з'ясування та порівняння мотивів, які досліджувалися у цій справі, доводів позивачів, установлення відповідних обставин також є необхідними умовами для правильного вирішення цього спору.
Надання належної юридичної оцінки доводам касаційної скарги потребує перевірки вищевказаних обставин даної справи, які не були встановлені судом апеляційної інстанції.
Тому, доводи касаційної скарги щодо дотримання відповідачем процедури прийняття спірних рішень та їх правомірність Верховний Суд вважає наразі передчасними, у зв'язку з чим не приймає їх до уваги та не надає оцінки, через недотримання судом апеляційної інстанції частини 1 статті 308 КАС України.
Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України (в редакції чинній з 15 грудня 2017 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
За приписами пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України (в редакції чинній з 15 грудня 2017 року) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їх висновків в цілому по суті спору.
Враховуючи наведене та з огляду на те, що відповідач у своїй касаційній скарзі оскаржує лише рішення суду апеляційної інстанції, відповідне судове рішення підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд повертає адміністративну справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції і не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Чернівецької міської ради - задовольнити частково.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції (Сьомого апеляційного адміністративного суду).
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов