30 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 420/5337/19
адміністративне провадження № К/9901/11089/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2020 року (суддя: Вовченко О.А.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року (судді: Крусян А.В., Градовський Ю.М., Яковлев О.В.) за позовом ОСОБА_1 до військової прокуратури Південного регіону України про визнання протиправними та скасування наказів про звільнення, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
Короткий зміст позовних вимог
10 вересня 2019 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до військової прокуратури Південного регіону України (далі - відповідач) про:
- визнання протиправною бездіяльності щодо не призначення його на рівну або нижчу, але не більше ніж на одну ступінь посаду, звільнення його з військової служби та виключення зі списків особового складу;
- визнання протиправним та скасування наказу відповідача № 147 к від 07 березня 2018 року про його звільнення, виключення зі списків особового складу та усіх видів забезпечення;
- визнання протиправним та скасування наказу № 542 к від 28 серпня 2017 року про зарахування його у розпорядження військового прокурора Південного регіону України;
- поновлення на військовій службі у військовій прокуратурі Південного регіону України; стягнення на користь позивача середньомісячного заробітку (грошового забезпечення) за час вимушеного прогулу у сумі 420409,51грн. станом на 29 серпня 2019 року;
- стягнення моральної шкоди в розмірі 200 000грн.
07 жовтня 2019 року позивачем до суду подано клопотання про поновлення строку звернення до суду, яке обґрунтовано тим, що місячний строк звернення до суду з даним позовом ним пропущено з поважних причин, оскільки перебіг місячного строку звернення до суду, на його переконання, починається не з дня ознайомлення зі спірними наказами, а з дня їх отримання.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року, залишено без змін ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2020 року, якою відмовлено у задоволенні клопотання позивача про поновлення строку звернення до суду та адміністративний позов ОСОБА_1 до військової прокуратури Південного регіону України залишено без розгляду.
Постановляючи ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, суди виходили з того, що адміністративний позов подано поза межами строку звернення до адміністративного суду, встановленого частиною 3 статті 99 КАС України (у редакції станом на час винесення наказу № 542 к від 28 серпня 2017 року) та частиною 5 статті 122 КАС України (у редакції станом на час звернення до суду), а з матеріалів справи не вбачається таких обставин, які б непереборно перешкоджали позивачу вчасно звернутися до суду за захистом своїх прав та інтересів, якщо позивач вважав їх порушеними.
При цьому суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що позивачу про порушення своїх прав, в контексті заявлених позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування наказу відповідача № 147 к від 07 березня 2018 року, достеменно стало відомо 13 березня 2018 року, що підтверджується розпискою про ознайомлення на зворотній стороні спірного наказу.
Також суди дійшли висновку, що позивачем порушено строк звернення до суду в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу № 542 к від 28 серпня 2017 року, стверджуючи, що позивачу було достеменно відомо про зарахування його у розпорядження військового прокурора Південного регіону України щонайменше з 25 жовтня 2017 року під час ознайомлення його з наказом відповідача № 700 від 25 жовтня 2017 року щодо прикомандирування ОСОБА_1 з 26 жовтня 2017 року до військової прокуратури Одеського гарнізону Південного регіону України.
Суди вказали, що з моменту, коли позивач дізнався про порушення його прав до моменту звернення до суду з даним позовом пройшло більше року, оскільки останній звернувся із даним позовом лише 10 березня 2019 року, тобто з пропуском місячного строку звернення до суду.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2020 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Скаржник зазначає, що в матеріалах справи відсутні докази вручення позивачу спірного наказу військової прокуратури Південного регіону України № 542 к від 28 серпня 2017 року.
Вказаний наказ ОСОБА_1 отримав після звернення із заявою від 27 серпня 2019 року до військового комісара обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки.
При цьому скаржник звернув увагу на те, що позивач не мав можливості отримати наказ № 542к від 28 серпня 2017 року, оскільки на підставі наказу № 616 від 28 серпня 2017 року військової прокуратури Південного регіону України перебував у відрядженні у військовій прокуратурі Луганського гарнізону (місто Рубіжне, Луганської області) строком 30 діб з 27серпня по 25 вересня 2017 року в зоні АТО.
Вказує, що суди попередніх інстанцій помилково вказували про обізнаність позивача із спірним наказом під час ознайомлення із наказом військової прокуратури Південного регіону України № 700к від 25 жовтня 2017 року, оскільки матеріали справи свідчать, що в тексті наказу № 700 к від 25 жовтня 2017 року відсутні посилання на наказ № 542к від 28 серпня 2017 року, а тому вказані висновки суду не відповідають обставинам справи та не можуть бути достовірними доказами, які б підтверджували дату ознайомлена позивача з наказом № 542к.
Також зазначив, що відповідач не заперечував, що він не ознайомив та не надавав позивачу копію наказу № 542к від 28 серпня 2017 року, та всупереч приписам статті 78 КАС України не надав доказів, які б підтверджували отримання позивачем цього наказу.
Щодо залишення позовної заяви без розгляду у частині скасування наказу відповідача № 147 к від 07 березня 2018 року, позивач посилається на те, що суди попередніх інстанцій поза увагою залишили те, що наказ військової прокуратури Південного регіону України №147к 07 березня 2018 року йому не видавався, а отримав він його лише 29 липня 2019 року, після звернення із заявою від 23 липня 2019 року.
На переконання позивача, судами попередніх інстанцій помилково не застосовані до спірних правовідносин положення частини 2 статті 47, частини 1 статті 233 КЗпП України щодо строків звернення до суду за вирішенням трудових спорів, які підлягали застосуванню, що є неправильним застосуванням норм матеріального права і призвело до ухвалення незаконної ухвали та постанови.
Таким чином, скаржник стверджує, що звернувся до суду в межах строку передбаченого статтею 233 КЗпП України, а оскільки накази не були надані йому відповідачем у день звільнення вважав, що причини пропуску строк на подачу позовної заяви пропущений не з його вини, а з вини відповідача, а тому причини пропуску строку є поважними та мали бути поновленні судом.
Позиція інших учасників справи.
Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, наполягаючи на необґрунтованості та безпідставності доводів скаржника.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., (судді): Губська О.А., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2020 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року за позовом ОСОБА_1 до військової прокуратури Південного регіону України про визнання протиправними та скасування наказів про звільнення, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Наказом військової прокуратури Південного регіону України №105 к від 11 лютого 2015 року позивач зарахований до списків особового складу військової прокуратури Південного регіону України на посаду старшого прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної наради слідчого управління.
Наказом військової прокуратури Південного регіону України № 542 к від 28 серпня 2017 року, у зв'язку зі зміною структури та штатного розпису відповідно до наказу Генерального прокурора України від 28 серпня 2017 року №76 ш, позивача зараховано у розпорядження військового прокурора Південного регіону України з 28 серпня 2017 року.
Згідно з наказом військової прокуратури Південного регіону України №147к від 07 березня 2018 року позивача, якого наказом Міністерства оборони України від 02 березня 2018 року №117 (по особовому складу) звільнено з військової служби у запас згідно з пунктом «г» частини 6 статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» (у зв'язку із проведенням організаційних заходів) та який перебуває у розпорядженні військового прокурора Південного регіону України, з 07 березня 2018 року звільнено з військової прокуратури Південного регіону України, виключено зі списків особового складу військової прокуратури Південного регіону України та усіх видів забезпечення.
Не погоджуючись з наказами військової прокуратури Південного регіону України № 542к від 28 серпня 2017 року, № 147к 07 березня 2018 року, позивач звернувся до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами частини 1 статті 122 КАС України (чинного на час звернення до суду) позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до частини 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
У частині 3 статті 122 КАС України визначено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Згідно з частиною 5 статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Відповідно до частини 3 статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Частини 1 та 3 статті 99 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) визначали, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
За пунктом 17 статті 4 КАС України (у редакції після 15 грудня 2017 року) публічну службу розуміють як діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Аналогічне визначення викладене у статті 3 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року).
Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я і віком громадян України (за винятком випадків, визначених законом), іноземців та осіб без громадянства, пов'язаній із обороною України, її незалежності та територіальної цілісності. Час проходження військової служби зараховується громадянам України до їх страхового стажу, стажу роботи, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб'єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Поняття "особа повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Наказом військової прокуратури Південного регіону України № 542 к від 28 серпня 2017 року у зв'язку зі зміною структури та штатного розпису відповідно до наказу Генерального прокурора України від 28 серпня 2017 року №76 ш, позивача зараховано у розпорядження військового прокурора Південного регіону України з 28 серпня 2017 року (а.с.32 т.1).
Копія наказу не місить відмітку або особистий підпис позивача про його ознайомлення.
Однак, матеріали справи підтверджують, що з наказом військової прокуратури Південного регіону України № 700 к від 25 жовтня 2017 року про прикомандирування до військової прокуратури Одеського гарнізону Південного регіону України з 26 жовтня 2017 року, позивач ознайомлений 25 жовтня 2017 року, про що свідчить його підпис на наказі (т.1 а.с.142).
Тобто, з 25 жовтня 2017 року позивач був обізнаний про зарахування його у розпорядження військового прокурора Південного регіону України з 28 серпня 2017 року.
Згідно з наказом військової прокуратури Південного регіону України №147к від 07 березня 2018 року позивача, якого наказом Міністерства оборони України від 02 березня 2018 року №117 (по особовому складу) звільнено з військової служби у запас згідно з пунктом «г» частини 6 статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» (у зв'язку із проведенням організаційних заходів) та який перебуває у розпорядженні військового прокурора Південного регіону України, з 07 березня 2018 року звільнено з військової прокуратури Південного регіону України, виключено зі списків особового складу військової прокуратури Південного регіону України та усіх видів забезпечення. З цим наказом про звільнення, позивач ознайомлений 13 березня 2018 року, що підтверджується його підписом на спірному наказі (т.1 а.с.41, 47).
З наведеного вбачається, що про існування обставин, які на думку позивача порушують його права, в контексті заявлених позовних вимог, достовірно стало відомо з 25 жовтня 2017 року та з 13 березня 2018 року відповідно, однак звернувся ОСОБА_1 із цим позовом лише 29 серпня 2019 року, тобто з пропуском тридцятиденного строку звернення до суду, встановленого частиною 5 статті 122 КАС України.
Крім того, 13 березня 2018 року позивач отримав від військової прокуратури довідку № 18/66 від 03 липня 2018 року про розмір грошового забезпечення для призначення пенсії, в якій повідомлено про те, що з 28 серпня 2017 року до дня звільнення він перебував у розпорядженні військового прокурора Південного регіону (а.с. 150 т.1).
Наведене підтверджує, що адміністративний позов подано поза межами місячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого частиною третьою статті 99 КАС України (у редакції станом на час винесення наказу № 542 к від 28 серпня 2017 року) та частиною 5 статті 122 КАС України (у редакції станом на час звернення до суду).
При цьому доводи касаційної скарги, що перебіг місячного строку звернення до суду починається не з дня ознайомлення зі спірними наказами, а з дня їх отримання є помилковим, оскільки такий перебіг строку починається коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Перебування позивача у зоні АТО з 27 серпня по 25 вересня 2017 року є поважною причиною для поновлення строку звернення до суду, однак ОСОБА_1 після повернення з відрядження з міста Рубіжне, Луганської області до постійного місця служби із зволіканням, тобто після спливу півтора року з часу повернення з відрядження звернувся із даним позовом.
Доводи касаційної скарги про те, що судами помилково не застосовані до спірних правовідносин положення частини 2 статті 47, частини 1 статті 233 КЗпП України щодо строків звернення до суду за вирішенням трудових спорів, які підлягали застосуванню є необґрунтованими, оскільки виходячи з положень частини 1 статті 2 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» військова служба є державною службою особливого характеру, тобто є публічною службою в розумінні пункту 17 частини 1 статті 4 КАС України і строк звернення у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється в один місяць з дня коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав.
При цьому місячний строк визнано законодавцем достатнім для того, щоб в адміністративних справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби особа, яка вважає, що її права, свободи чи інтереси порушено, визначилася, чи звертатиметься вона до суду з позовом щодо оскарження рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Разом з цим позивачем не наведено обставин, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду.
Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про залишення адміністративного позову без розгляду, так як в даному випадку з позовної заяви та доданих до неї матеріалів не вбачається таких обставин, які б непереборно перешкоджали позивачу вчасно звернутися до суду за захистом своїх прав та інтересів, якщо позивач вважав їх порушеними.
Практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").
Так, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. рішення Європейського суду у справі "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28 жовтня 1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
У рішенні "Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії" Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25 січня 2000 року, пункт 33).
Аргументи касаційної скарги є аналогічними доводам, викладеним в позовний та апеляційних скаргах, які належним чином перевірені судами попередніх інстанцій та зводяться до їх переоцінки.
Оскаржувані судові рішення відповідають критерію обґрунтованості судового рішення.
Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruizv. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
Отже, оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2020 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
Судді О.А. Губська
В.М. Соколов