Справа № 120/168/20-а
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Заброцька Л.О.
Суддя-доповідач - Смілянець Е. С.
28 вересня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Смілянця Е. С.
суддів: Білої Л.М. Капустинського М.М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії,
в січні 2020 року позивачка, ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 , звернулася в Вінницький окружний адміністративний суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - відповідач), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 21.12.2019 № 2-25026/15-19-СГ про відмову у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення документації із землеустрою;
- зобов'язання відповідача надати ОСОБА_2 дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність, яка розташована на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (за межами населеного пункту).
Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 06.04.2020 позов задовольнив. Судове рішення мотивоване тим, що відповідач з формальних та непередбачених законом підстав відмовив позивачці у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки державної власності сільськогосподарського призначення.
Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.
Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що чинним законодавством передбачено можливість виготовлення різних видів документації щодо формування земельних ділянок. Вказує на те, що позивачка просить надати їй дозвіл на розроблення документації із землеустрою для ведення садівництва, тоді як земельна ділянка, частину якої бажає отримати позивачка, відноситься до земель запасу (код 16.00).
Вважає, що позивачка самостійно визначає та змінює призначення земельної ділянки з кадастровим номером 0520680200:01:004:1403. Зазначає про порушення дискреційних повноважень відповідача.
В додаткових поясненнях до апеляційної скарги відповідач зазначає, що зазначена позивачкою земельна ділянка перебуває в приватній власності громадянина ОСОБА_3 (кадастровий номер 0520680200:01:004:1841) та є архівною (оскільки була поділена між громадянами та надана у приватну власність), що у разі відмови в задоволенні апеляційної скарги унеможливить виконання рішення суду.
Позивачка не скористалася правом подання відзиву на апеляційну скаргу відповідно до ст. 304 КАС України.
Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Виходячи з приписів ст. 311 КАС України, вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що у листопаді 2019 року ОСОБА_1 , як законний представник неповнолітньої ОСОБА_2 , звернулась з клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про надання ОСОБА_2 дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення у власність для ведення садівництва земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, з кадастровим номером 0520680200:01:004:1403 (землі запасу), орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована за межами села Агрономічне Вінницького району Вінницької області.
Наказом від 21.12.2019 № 2-25026/15-19-СГ у надані ОСОБА_2 дозволу на розроблення документації із землеустрою відмовлено. Відмова відповідача обґрунтовується тим, що у клопотанні не зазначено вид документації згідно із ст. 25 Закону України "Про землеустрій".
Позивачка вважає вказану відмову протиправною і такою, що не відповідає положенням ч. 7 ст. 118 ЗК України, а тому за захистом прав своєї неповнолітньої доньки звернулася до суду з адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, за змістом ст. 3 Земельного кодексу України (далі-ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до ст. 18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
Конкретні категорії земель визначені у частині першій статті 19 ЗК України, до яких зокрема належать землі сільськогосподарського призначення.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Згідно з ч. 1 ст. 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Землі сільськогосподарського призначення передаються громадянам у власність та надаються у користування для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва (п. "а" ч. 3 ст. 22 ЗК України).
Відповідно до ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульований положеннями статті 118 ЗК України.
Зокрема, частиною шостою цієї статті визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Також, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Водночас частиною сьомою статті 118 ЗК України унормовано, що орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, системний аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що законом визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність і такими підставами можуть лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до пункту 1 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.
Підпунктом 13 пункту 4 вказаного Положення передбачено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
Отже, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області має виключні повноваження щодо вирішення питання про надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.
Як встановлено судом першої інстанції, з метою реалізації права на безоплатну приватизацію земель сільськогосподарського призначення державної форми власності позивачка від імені своєї неповнолітньої доньки звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області з клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, кадастровий номер земельної ділянки 0520680200:01:004:1403 (землі запасу, код 16.00), яка розташована на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (за межами населеного пункту).
Також, до вказаного клопотання позивачка додала усі необхідні документи, зокрема графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, які є достатніми для того, щоб ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки.
Як видно з викопіювання земельної ділянки, бажана для позивачки земельна ділянка належить до державних земель сільськогосподарського призначення (землі запасу).
Водночас зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
Схожі висновки викладені в постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №806/53018/15.
При цьому встановлено, що єдиною підставою для відмови у наданні позивачці дозволу на розроблення документації із землеустрою стало посилання відповідача на те, що у поданому клопотанні не зазначено вид документації згідно із ст. 25 Закону України "Про землеустрій".
Однак, колегія суддів зазначає, що вичерпний перелік випадків, за наявності яких особі може бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є вичерпним. При цьому чинне законодавство не передбачає право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Також, стаття 118 ЗК України не містить будь-яких особливих вимог до виду документації згідно із ст. 25 Закону України "Про землеустрій".
Натомість, відповідач помилково ототожнює цільове призначення земельної ділянки, яке вказується при поданні заяви в порядку ст. 118 ЗК України, із зазначенням виду документації із землеустрою.
Тобто, підстави якими керувався відповідач, приймаючи наказ від 21.12.2019 № 2-25026/15-19-СГ, не можуть визнаватися законними.
Разом з тим, як вірно зазначено судом першої інстанції, оскільки земельна ділянка є сформованою, їй присвоєно кадастровий номер, вона має площі і межі, у даному випадку підлягає застосуванню спеціальна норма, а саме ч. 6 ст. 79-1 ЗК України, за змістом якої формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач з формальних та непередбачених законом підстав відмовив позивачці у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки державної власності сільськогосподарського призначення, орієнтовною площею 0,12 га, кадастровий номер земельної ділянки 0520680200:01:004:1403 (землі запасу, код 16.00), розташованої на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (за межами населеного пункту).
Крім того колегія суддів зазначає, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи у користування.
Схожа правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17 та від 19 червня 2018 року в справі № 806/2982/17.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
При цьому, надання дозволу не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є лише стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність.
Законний інтерес особи полягає не в отриманні дозволу, а в отриманні земельної ділянки у власність. Відтак, в судовому порядку підлягає захисту саме право на отримання земельної ділянки у власність.
Відповідно до частини 10 ст. 118 ЗК України до суду можуть бути оскаржені відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду. Натомість можливості оскарження відмови цих органів у наданні дозволу Земельним кодексом України не передбачено.
Доводи апеляційної скарги, що позивачка самостійно визначає та змінює призначення земельної ділянки з кадастровим номером 0520680200:01:004:1403, а також, що зазначена позивачкою земельна ділянка перебуває в приватній власності громадянина ОСОБА_3 (кадастровий номер 0520680200:01:004:1841) та є архівною (оскільки була поділена між громадянами та надана у приватну власність), колегія суддів з врахуванням вимог абзацу 2 частини другої статті 77 КАС України, вважає необґрунтованими.
Доводи апеляційної скарги що не були покладені в основу оскаржуваного рішення колегія суддів не приймає, оскільки вони не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Відповідно до ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
З урахуванням викладеного, судом не приймаються та не розглядаються доводи скаржника, пов'язані з переоцінкою доказів, визнанням доведеними/недоведеними або встановленням по новому обставин справи.
Колегія суддів зазначає, що під час перегляду рішення суду першої інстанції порушень норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог скаржника та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржуваний наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 21.12.2019 № 2-25026/15-19-СГ є протиправним та підлягав скасуванню.
Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Головуючий Смілянець Е. С.
Судді Біла Л.М. Капустинський М.М.