23 вересня 2020 року
Київ
справа №9901/204/20
адміністративне провадження №П/9901/204/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Єресько Л.О., Шевцової Н.В., Шишова О.О., Яковенка М.М.,
за участю секретаря судового засідання Касяневич О.В.
учасників справи:
представників позивача: Сабадаш В.І., Шестаков Ю.В.
представника відповідача: Долгов Ю.В.
представника третьої особи: Станецька О.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження позовну заяву Васильківської міської ради Київської області до Верховної Ради України, третя особа - Кабінет Міністрів України, про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України,
Стислий виклад позиції позивача та заперечень відповідача, заяви і клопотання учасників справи та інші процесуальні дії у справі:
Васильківська міська рада (далі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач) та просила визнати протиправною та нечинною Постанову Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ХІ «Про утворення та ліквідацію районів» (далі - Постанова № 807-ХІ).
Позовні вимоги мотивовані тим, що частиною 29 статті 85 Конституції України Верховній Раді України надані повноваження щодо утворення і ліквідації районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. При цьому, згідно з пунктом 13 частини 1 статті 92 Конституції України територіальний устрій України визначається виключно законами.
Однак, оскаржуване рішення Верховної Ради України, яким було змінено територіальний устрій України, було прийнято у формі постанови. Викладене, на думку позивача, дає підстави вважати, що відповідач прийняв Постанову № 807-ХІ усупереч вимогам пункту 29 частини 1 статті 85 та пункту 13 частини 1 статті 92 Конституції України, чим порушив права територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Закону України.
Ухвалою Верховного Суду від 10.08.2020 відкрито провадження в адміністративній справі і призначено її до судового розгляду в судовому засіданні на 23.09.2019 о 12:00 год.
29 серпня 2019 року відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому останній заперечує проти адміністративного позову та просить відмовити у його задоволенні. Зазначає, зокрема, що Верховна Рада України діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» при прийнятті Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів». Уважає, що оскаржувані позивачем дії вчиненні на стадії законодавчої діяльності парламенту, а саме підготовка та розгляд проекту Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» з наступним її прийняттям більшістю голосів від складу народних депутатів Верховної Ради України.
28 серпня 2020 року представник Верховної Ради України - Долгов Ю.В., звернувся до суду із клопотанням про закриття провадження у справі з тих підстав, що у даному випадку Верховна Рада України, приймаючи оскаржувану постанову, не виконувала владних управлінських функцій, а реалізувала свої повноваження з питань, віднесених до її компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, що є підставою для закриття провадження у справі, оскільки спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
09 вересня 2020 року представником Васильківської міської ради Київської області - Сабадаш В.І., подано відповідь на відзив, в якій позивач просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
09 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшло заперечення на клопотання про закриття провадження у справі представника Васильківської міської ради Київської області - Сабадаш В.І.
Обставини, встановлені судом; норми права, мотивована оцінка аргументів, наведених учасниками справи та висновки суду за наслідками розгляду справи:
Постановою Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ХІ «Про утворення та ліквідацію районів» утворено, зокрема, у Київській області Обухівський район (з адміністративним центром у місті Обухів) у складі територій Богуславської міської, Васильківської міської, Кагарлицької міської, Козинської селищної, Миронівської міської, Обухівської міської, Ржищівської міської, Української міської, Феодосіївської сільської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Позивач, уважаючи протиправною та нечинною вищезазначену постанову, звернувся до Верховного Суду з позовом.
Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Отже, у порядку адміністративного судочинства підлягають розгляду публічно-правові спори, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій та розгляд яких не віднесено до підсудності інших судів.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС .України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене свідчить, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції КАС України встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 КАС України. За частиною першою цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; <…>.
За змістом статті 266 КАС України оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті суб'єктів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.
При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Верховна Рада України, і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Статтею 76 Конституції України проголошено, що конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.
У резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп/2002 у справі №1-6/2002 зазначено, що повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.
Основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
Під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
На цьому наголошено у резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 14.10.2003 №16-рп/2003 у справі №1-21/2003.
Таким чином, Основний Закон України закріплює за Верховною Радою особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, в тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
У Рішенні від 07.04.2004 №9-рп/2004 Конституційний Суд України вказав, що за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).
До повноважень Верховної Ради України пункт 29 статті 85 Конституції України відносить утворення і ліквідацію районів, встановлення і зміну меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
Конституційний Суд України у мотивувальній частині рішення від 13.07.2001 №11-рп/2001 у справі №1-39/2001 визначив, що під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій статті 133, частині п'ятій статті 140, частині першій статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частині першій статті 2 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.
Поряд із цим, у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.
Колегія суддів зазначає, що звернувшись до суду Васильківська міська рада Київської області вважає, що Постанова ВРУ від 17 липня 2020 року № 807-ХІ «Про утворення та ліквідацію районів» прийнята з порушенням норм Конституції України.
Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
За змістом пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
У позовній заяві позивач просить скасувати спірну постанову з мотивів її невідповідності положенням пункту 1 частини 1 статті 85, пункту 13 частини 1 статті 92 Конституції України та зазначає, що вирішене цією постановою питання має вирішуватися виключно законом.
За змістом пункту 1 частини 1, частини 2 статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні адміністративні справи щодо законності (крім конституційності) актів органів державної влади, зокрема Верховної Ради України.
Отже, Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства не може вирішувати питання про конституційність правових актів Верховної Ради України. Такими повноваженнями наділено лише Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні.
За правилами пункту 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ураховуючи те, що позивач, звертаючись з вимогою визнати протиправною та нечинною Постанову Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ХІ «Про утворення та ліквідацію районів» по суті просить Верховний Суд перевірити спірну постанову на відповідність саме Конституції України (а не законам, іншим нормативно-правовим актам)
Тобто, зважаючи на характер правовідносин, зміст та обсяг заявлених позовних вимог і їх правове обґрунтування Верховний Суд дійшов висновку, що провадження у цій справі, розпочате за правилами адміністративного судочинства, підлягає закриттю, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких умов, клопотання Верховної Ради України про закриття провадження у даній справі підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 238, 241-243, 248, 250, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -
Клопотання Верховної Ради України про закриття провадження у справі № 9901/204/20 задовольнити.
Провадження у справі № 9901/204/20 за позовом Васильківської міської ради Київської області до Верховної Ради України, третя особа - Кабінет Міністрів України, про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року №807-ХІ «Про утворення та ліквідацію районів» - закрити.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття.
Повний текст виготовлено 28 вересня 2020 року.
Головуючий суддя І.В. Дашутін
Судді: Л.О. Єресько
Н.В. Шевцова
О.О. Шишов
М.М. Яковенко