ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
28 вересня 2020 року м. Київ № 640/25893/19
Окружний адміністративний суд міста Києва в складі: судді Добрянської Я.І., розглянувши у спрощеному провадженні адміністративну справу
за позовом адвоката Алексєєва Олексія Ігоровича
до Державної міграційної служби України,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Начальник Управління Державної міграційної служби України у Луганській області Скіртач Юрій Іванович, Заступник начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
у грудні 2019 адвокат Алексєєв Олексій Ігорович, звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної міграційної служби України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Державної міграційної служби України щодо нерозгляду скарги адвоката Алексєєва О.І. від 05.09.2019 року № б/н щодо ініціювання дисциплінарних проваджень стосовно начальника Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 та Заступника начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5 та зобов'язати Державну міграційну службу України порушити дисциплінарні провадження стосовно начальника Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 та Заступника начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5 за фактами, викладеними в скарзі адвоката Алексєєва О.І. від 05.09.2019 року № б/н.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що він у вересні 2019 року в інтересах третіх осіб ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 подав скаргу до відповідача з вимогою ініціювання дисциплінарних проваджень стосовно начальника Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 та Заступника начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5 з притягненням їх до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади. У жовтні 2019р. він одержав відповідь на скаргу, в якій було зазначено, що дисциплінарне провадження ініціюється лише Головою ДМС України. Рішення стосовно начальника Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 та Заступника начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5 щодо притягнення їх до дисциплінарної відповідальності не приймалось. Зазначає, що жодного обгрунтування у відмові ініціювати дисциплінарні стягнення надано не булою. Вважає, зазначену бездіяльність відповідача такою, що не відповідає чинному законодавству України та порушує його права та законні інтереси. З цих підстав вимушений звернутись до суду за захистом порушеного права.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.01.2019 відкрито провадження у справі та призначено розгляд в спрощеному позовному провадженні без виклику сторін.
Відповідач Державна міграційна служба України у направленому до суду відзиві на адміністративний позов зазначило, що за результатами розгляду скарги позивача ДМУ України була надана відповідь листом від 02.10.2019 та повідомлено, що рішення про дисциплінарне провадження відносно начальника та заступника начальника УДМС в Луганській області не приймалось. Надана позивачу відповідь гуртувалась на підставі всебічного вивчення інформації, викладеної у скарзі з урахуванням положень та вимог законодавства, повноважень посадових осіб, строків притягнення до дисциплінарної відповідальності. Також зазначали, що результат розгляду скарги, жодним чином не порушує прав позивача та підтверджує відсутність порушення його прав. Вважають, що ДМС України діяло в межах наданих повноважень. З цих підстав просили в позові відмовити.
Третя особа - начальник Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 надав до суду письмові пояснення в яких зазначив, що рішення стосовно третіх осіб іноземців прийняті у 2018 році на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, а права позивача ніяким чином не порушені. Просив у позові відмовити.
Інші треті особи у справі письмових пояснень не надали, своєї позиції щодо заявленого позову не висловили.
У відповіді на відзив відповідача та пояснення третьої особи позивач зауважив, що відповідь на скаргу позивача не відповідає вимогам встановленим чинним законодавством. Відповідач був зобов'язаний порушити дисциплінарні провадження стосовно ОСОБА_4 та ОСОБА_5 , а не констатувати факт відсутності дисциплінарних проваджень щодо вищезазначених осіб. Незаконність рішень УДМСУ у Луганській області щодо відмови іноземним громадянам в оформленні посвідок на тимчасове проживання за надуманих підстав встановлна судовими рішеннями у справах, які набрали законної сили та не є предметом розгляду в межах даної справи. Просив позов задовольнити.
Розглянувши адміністративний позов та додані до нього матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, зазначає наступне.
Судом установлено, що 05.09.2019 року скаржники: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 через свого представника - адвоката Алексєєва О.І. звернулись до Державної міграційної служби України з скаргою на діяння державних службовців, а саме начальника Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 та Заступника начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5 з проханням ініціювати дисциплінарне провадження щодо них та притягнути їх до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади.
Також судом встановленно, що скаржникам: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та їх представнику адвокату Алексєєву О.І. була надана відповідь від 02.10.2019 р.№ 8.1-7697/1-19 про розгляд скарги, якою повідомлялось, що відповідно до ст. 68 Закону України «Про державну службу» дисциплінарні провадження ініціюються суб'єктом призначення, тобто відповідно до посад, які займають ОСОБА_4 та ОСОБА_5 таке рішення приймається Головою ДМС. За результатом розгляду скарги скаржників повідомлено, що рішення про дисциплінарне провадження відносно начальника Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 та Заступника начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5 не приймалось
Позивач не погоджуючись з відповіддю відповідача звернувся з позовом до адміністративного суду, оскільки вважає, що при розгляді скарги відповідач проявив бездіяльність, яка порушує його особисті права та законні інтереси.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Статтею 5 КАС України, встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси,.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 (справа щодо оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Приписами пункту 8 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що позивачем є, зокрема, особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.
З вказаної правової норми вбачається, що особа може звернутися до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними дій, бездіяльності, рішень суб'єкта владних повноважень лише в тому випадку, якщо такі дії, рішення чи бездіяльність безпосередньо впливають на її права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Тобто, особа наділена правом оскаржити до суду не будь-які дії, рішення чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які, на її думку, були вчинені з порушенням вимог закону, а лише ті, що зумовлюють виникнення, зміну або припинення певних правовідносин, учасником яких є особа, яка подала адміністративний позов.
Таким чином, звертаючись до суду з позовом про визнання бездіяльності Державної міграційної служби України протиправною позивач зобов'язаний зазначити не лише в чому полягає протиправна бездіяльність відповідача, на його думку, а й чим така бездіяльність порушує саме його права та інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Відповідно до Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 360 (далі - Положення) ДМС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
ДМС у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Відповідно до положень підпункту 26 пункту 4 Положення, ДМС України здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов'язаних з діяльністю ДМС, її територіальних органів та територіальних підрозділів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про звернення громадян», громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Частина перша статті 3 Закону України «Про звернення громадян» дає визначення, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Частина четверта цієї статті визначає, що скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Положення частини 1 статті 19 Закону України «Про звернення громадян» встановлює, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані:об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги, письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення.
Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів. ( ст. 20 Закону № 393).
Матеріалами справи встановлено, що скарга заявників надійшла до ДМС від їх представника, позивача у даній справі, 5 вересня 2019 про ініціювання дисциплінарного провадження стосовно начальника Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 та Заступника начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5.
Також матеріалами справи встановленно, що скаржникам: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та їх представнику адвокату Алексєєву О.І. була надана відповідь від 02.10.2019 р.№ 8.1-7697/1-19.
З наведено вбачається, що відповідачем при розгляді скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , яку подавав, як представник скардників позивач було дотримано вимог Закону України «Про звернення громадян» щодо строку та порядку розгляду скарги.
Під час судового засідання позивачем не надано до суду жодних доказів порушення його прав та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
Вищий адміністративний суд України в інформаційному листі від 01.06.2010 року № 781/11/13-10 зазначає, що звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.
З огляду на викладене вище, суд приходить до висновку про те, що позивачем не доведено, що саме його права чи інтереси порушено відповідачем при розгляді скарги громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .
Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.
В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.
Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
Таким чином, на підставі встановлених фактичних обставин справи, суті позовних вимог, суд дійшов висновку про те, що в даній адміністративній справі позивачем не доведено існування факту порушення його законних прав та інтересів, що є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову.
Стосовно вимог позивача, щодо зобов'язання Державної міграційної служби України порушити дисциплінарні провадження стосовно начальника Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 та Заступника начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5 за фактами, викладеними в скарзі адвоката Алексєєва О.І. від 05.09.2019 року № б/н, слід зазначити таке.
Згідно імперативних норм законодавства, ініціювання дисциплінарного провадження стосовно керівників та заступників керівників територіальних органів ДМС належить до повноважень Голови ДМС та є його дискреційним повноваженням відповідно до вимог ч.2 ст. 68 Закону України «Про державну службу».
Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17 грудня 2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовним органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 02 червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».
Тобто, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.
З урахуванням вищевикладеного, вимога позивача про зобов'язання Державної міграційної служби України порушити дисциплінарні провадження стосовно начальника Управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_4 та Заступника начальника управління Державної міграційної служби України у Луганській області ОСОБА_5, не підлягає задоволенню, оскільки в такому разі відбудеться втручання суду у виключні (дискреційні) повноваження Державної міграційної служби України, що є неприпустимим.
Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.
Зважаючи, що у задоволенні позову сторони відмовлено, а іншими учасниками справи судові витрати не понесені, - судові витрати не підлягають розподілу відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України
Враховуючи викладене та керуючись статтями 2, 3, 5-11, 19, 73-77, 79, 90, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову - відмовити..
Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки встановлені статтею 255 КАС України та може бути оскаржено за правилами встановленими статтями 293, 295-297 КАС України.
Суддя Я.І. Добрянська