24 вересня 2020 року м. Рівне №460/6199/20
Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Комшелюк Т.О. розглянувши матеріали адміністративної справи за позовом ОСОБА_1 до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - відповідач), в якому просить суд: 1) визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у невиконанні вимог пункту 4 розділу VI Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 17 квітня 2018 року № 123, а саме: не укладено з переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, ОСОБА_1 , на третій робочий день після надходження погодження призначення на посаду разом з карткою погодження та складання довідки про проходження спеціальної перевірки, трудового договору (контракту) строком на п'ять років та невидачі наказу про його призначення на посаду директора Нобельського природного парку; 2) зобов'язати відповідача виконати вимоги пункту 4 Розділу VI Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 17 квітня 2018 року № 123, укласти з переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад керівників установ природно заповідного фонду ОСОБА_1 , трудовий договір (контракт) строком на п'ять років та видати наказ про його призначення на посаду директора Нобельського національного природного парку.
Ухвалою суду від 25 серпня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено розглянути справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
22 вересня 2020 року до суду від відповідача надійшла заява про залишення позову ОСОБА_1 без розгляду на підставі частини третьої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). В обґрунтування вказаної заяви відповідач покликається на приписи частини другої статті 122 КАС України, згідно з якими для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Відповідач вказує, що 29 серпня 2019 року до нього надійшов лист Зарічненської районної державної адміністрації від 29 серпня 2019 року № вих.2117/01-23/19 щодо погодження кандидатури позивача на призначення директором Нобельського національного природного парку. Таким чином, на думку відповідача, перебіг строку для звернення позивача до суду з даним позовом розпочався з вересня 2019 року. Натомість, до суду позивач звернувся лише 21 серпня 2020 року, тобто через одинадцять місяців після того як позивачу стало відомо про порушення його прав, що свідчить про порушення останнім вимог частини другої статті 122 КАС України.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених відповідачем в основу клопотання про залишення позову без розгляду, дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, суд зазначає наступне.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
За змістом пункту 17 частини першої статті 4 КАС України, публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Відповідно до преамбули Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889), цей Закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
Згідно з пунктом 15 частини третьої статті 3 Закону № 889, дія цього Закону не поширюється на працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання державної форми власності, а також навчальних закладів, заснованих державними органами.
В свою чергу, відповідно до пунктів 1.2, 1.3 Положення про Нобельський національний природний парк, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 19 червня 2019 року № 219 (у редакції накзу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів від 23 жовтня 2019 року № 353), Нобельський НПП є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою і входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.
Нобельський НПП є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки у відділенні Казначейства і утримується за рахунок коштів Державного бюджету. Парк має печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням, бланки, штампи та офіційну емблему, що реєструються в установленому порядку.
Як слідує з даних витягу із Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 24 вересня 2020 року за № 492581705189, сформованого на запит суду, організаційно-правова форма Нобельського НПП - Державна організація (установа, заклад).
Відтак, суд констатує, що посада керівника Нобельського національного природного парку не відноситься до посад держаної служби та не є діяльністю на державній політичній посаді.
Разом з тим, відповідно до статті 11 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року № 2456-XII, уповноваженими органами державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Так, наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 17 квітня 2018 року № 123 затверджений Порядок проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Порядок № 123), відповідно до пункту 3 розділу І якого призначення керівника установи природно-заповідного фонду (далі - Установа ПЗФ) здійснюється за результатами конкурсу, «…» шляхом укладення трудового договору (контракту) відповідно до вимог законодавства України про працю.
Аналогічні положення закріплені і в пункті 4 розділу VI Порядку № 123, а саме, не пізніше ніж на третій робочий день після надходження погодження призначення на посаду разом з карткою погодження та складання довідки про проведення спеціальної перевірки державний секретар Мінприроди укладає із переможцем конкурсу трудовий договір (контракт) строком на п'ять років та видає наказ про призначення на посаду керівника відповідної Установи ПЗФ.
Аналізуючи наведені вище норми права та враховуючи предмет позову, суд приходить до висновку, що у спірних правовідносинах відповідач виступав суб'єктом владних повноважень і виконував владно-управлінські функції з прийняття громадянина на публічну службу, бездіяльність щодо належного виконання яких і оскаржується позивачем.
Отже, спір у цій справі є публічно-правовим та стосується прийняття на публічну службу.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною першою статті 122 КАС України встановлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
За правилами частини другої статті 122 КАС України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
В той же час, для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п'ята статті 122 КАС України).
Тобто, за змістом зазначених норм КАС України, законодавець виходить не тільки з факту безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.
Слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.
Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому, «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення (вчинення дій, допущення бездіяльності) і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте (вчиненні дії, допущена бездіяльність).
Згідно зі змістом позовних вимог, позивач просить суд визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нездійснення прийняття на публічну службу шляхом укладення трудового договору (контракту) та видання наказу про призначення на посаду керівника установи природно-заповідного фонду, а також зобов'язати відповідача прийняти його на публічну службу шляхом укладення трудового договору (контракту) та видання наказу про призначення на посаду керівника установи природно-заповідного фонду.
З даного приводу, суд зазначає, що сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб'єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов'язаний був і міг вчинити. Тобто, бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.
Відтак, початок перебігу місячного строку звернення до суду в даному випадку починається з часу, коли ОСОБА_1 дізнався або повинен був дізнатися про порушення його прав, свобод чи інтересів.
При цьому, суд звертає увагу на те, що аналогічна правова позиція щодо обмеження права особи на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень з приводу прийняття на публічну службу місячним строком висловлена Верховним Судом у постанові від 27 лютого 2020 року в справі № 820/3928/17 (адміністративне провадження №К/9901/47344/18).
Відповідно до пункту 1 розділу VI Порядку № 123, за результатами проведення конкурсу голова Конкурсної комісії надає інформацію про рішення Конкурсної комісії щодо переможця конкурсу державному секретарю Мінприроди з метою його призначення на посаду.
Згідно з пунктом 2 розділу VI Порядку № 123, переможець конкурсу призначається на посаду керівника Установи ПЗФ за результатами спеціальної перевірки. Організація проведення спеціальної перевірки покладається на структурний підрозділ апарату Мінприроди з питань роботи з персоналом, якщо ці функції не покладені на інші підрозділи Мінприроди.
Після проведення конкурсу, як зазначено у пункті 3 розділу VI Порядку № 123, кандидатура переможця погоджується з відповідною місцевою державною адміністрацією відповідно до Порядку погодження з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головами місцевих державних адміністрацій призначення на посади та звільнення з посад керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 жовтня 2013 року № 818 (далі - Порядок № 818).
Не пізніше ніж на третій робочий день після надходження погодження призначення на посаду разом з карткою погодження та складання довідки про проведення спеціальної перевірки державний секретар Мінприроди укладає із переможцем конкурсу трудовий договір (контракт) строком на п'ять років та видає наказ про призначення на посаду керівника відповідної Установи ПЗФ (пункт 4 розділу VI Порядку № 123).
При цьому, пунктом 6 Порядку № 818 встановлено, що повідомлення про погодження або вмотивовану відмову у погодженні призначення на посаду або звільнення з посади керівника підприємства разом з карткою погодження (вмотивованої відмови) призначення на посаду або звільнення з посади керівника підприємства не пізніше 5 днів після її надходження надсилається керівникові центрального органу виконавчої влади, які додаються до особової справи кандидата на посаду за місцем роботи.
У разі коли протягом 5 днів повідомлення про погодження або вмотивовану відмову у погодженні призначення на посаду або звільнення з посади керівника підприємства Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головою місцевої держадміністрації не надіслані, пропозиція вважається погодженою.
Таким чином, суд констатує, що Порядками № 123 та № 818 чітко визначені як строк надання головою місцевої держадміністрації погодження призначення на посаду керівника підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, так і строк укладення державним секретарем Мінприроди трудового договору (контракту) та видання наказу про призначення такої особи на посаду керівника відповідної установи ПЗФ.
Згідно з матеріалами справи, 22 серпня 2019 року Конкурсною комісією Міністерства екології та природних ресурсів України на офіційному веб-сайті Міністерства в мережі Інтернет оприлюднене оголошення про завершення заключного етапу конкурсного відбору претендентів на посади керівників установ ПЗФ, оголошеного наказом Мінприроди від 18 липня 2019 року № 261. За результатами співбесід Конкурсна комісія Мінприроди вирішила, зокрема, визначити переможцем конкурсу на посаду директора Нобельського національного природного парку ОСОБА_1 .
Листом Мінприроди від 28 серпня 2019 року № 5/5.1-18/9579-19 направлено пропозицію щодо погодження призначення кандидатури ОСОБА_1 на посаду директора Нобельського національного природного парку до Зарічненської районної державної адміністрації.
29 серпня 2019 року Мінприроди отримало погодження Зарічненської районної державної адміністрації призначення ОСОБА_1 на посаду директора Нобельського національного природного парку (лист від 29 серпня 2019 року за № вих.2117/01-23/19), що не заперечується учасниками справи згідно зі змістом заяв по суті.
Таким чином, трудовий договір (контракт) з позивачем та наказ про призначення останнього на посаду директора Нобельського національного природного парку мали бути укладені (винесені) не пізніше 3 вересня 2019 року (урахуванням вихідних днів 30 серпня та 1 вересня 2019 року).
А тому, перебіг строку для звернення позивача до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо укладення (винесення) таких договору та наказу розпочався 4 вересня 2019 року та, відповідно, закінчився 4 жовтня 2019 року.
Разом з тим, до суду з даним позовом позивач звернувся лише 21 серпня 2020 року, тобто більше як через вісім місяців після завершення місячного строку звернення до суду, встановленого частиною п'ятою статті 122 КАС України.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
Згідно з частиною третьою статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
За приписами частини четвертої статті 123 КАС України, якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Аналіз вказаних вище положень КАС України дозволяє прийти до висновку про те, що в разі встановлення судом факту пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду після відкриття провадження у справі або якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, суд зобов'язаний надати позивачу можливість подати заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду або заяву із зазначенням інших причин пропуску ним відповідного строку, які можуть бути визнані судом поважними або неповажними, що матиме своїм наслідком залишення позову без розгляду.
Вказане узгоджується з положеннями частини тринадцятої статті 171 КАС України, згідно з якими суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу (зокрема, вимог частини шостої статті 161 КАС України щодо подання одночасно з позовом заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду в разі пропуску такого строку), постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п'яти днів з дня вручення позивачу ухвали.
Таким чином, подане відповідачем клопотання про залишення позову без розгляду є передчасним, а його задоволення унеможливить надання судом позивачу можливості для подання заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, що суперечить положенням частини третьої статті 123, частини тринадцятої статті 171 КАС України та порушить право останнього на доступ до суду та ефективний засіб юридичного захисту, гарантовані статтями 6, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
За наведених обставин, суд прийшов до висновку про відсутність достатніх правових підстав для задоволення клопотання відповідача про залишення позову без розгляду та необхідність залишення позовної заяви без руху.
Крім того, з урахуванням наведеного вище, слід запропонувати позивачу протягом п'яти днів з дня вручення даної ухвали усунути вказані вище недоліки позовної заяви шляхом подання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду, а також доказів на підтвердження поважності причин його пропуску.
Керуючись статтями 171, 243, 248, 256 КАС України, суд
В задоволенні заяви Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України про залишення позову в адміністративній справі № 460/6199/20 без розгляду, - відмовити.
Позовну заяву ОСОБА_1 в адміністративній справі № 460/6199/20, - залишити без руху.
Встановити ОСОБА_1 строк для усунення недоліків позовної заяви тривалістю 5 днів з дня вручення даної ухвали.
Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).
Ухвала окремо не оскаржується. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.
Суддя Т.О. Комшелюк