про закриття провадження у справі
23 вересня 2020 року м. Рівне №460/1901/20
Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді К.М. Недашківської, за участю: секретаря судового засідання Т.А. Самкової; представника позивача - адвоката В.Й. Цуняка; представників відповідача - Л.Г. Китовської та Т.А. Мазяр; розглядаючи у підготовчому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування висновків за результатами службового розслідування,
У провадженні Рівненського окружного адміністративного суду перебуває адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 (далі іменується - позивач) до Рівненської обласної державної адміністрації (далі іменується - відповідач), в якому позивач, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просить суд визнати протиправними та скасувати Висновки за результатами службового розслідування в Рівненській обласній державній адміністрації від 12.04.2019 №183дск та Висновки за результатами службового розслідування в Рівненській обласній державній адміністрації від 12.04.2019 №169дск.
Ухвалою суду від 18.03.2020 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження у підготовчому засіданні.
Відповідач подав до суду клопотання про закриття провадження у справі, яке обґрунтоване тим, що оскаржувані Висновки не є рішеннями суб'єкта владних повноважень - актами індивідуальної дії, які можуть породжувати для позивача правові наслідки; питання правомірності та обґрунтованості Висновків службового розслідування можуть бути предметом оцінки тільки у разі оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятого на їх реалізацію.
Представник позивача подав до суду письмові заперечення проти клопотання про закриття провадження у справі, де вказав, що захист прав та інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом, може здійснюватися в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод, інтересів; позивач обрав саме такий спосіб захисту своїх прав, а тому спір підлягає розгляду по суті; звільнення позивача з посади начальника відділу взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи апарату облдержадміністрації згідно наказу від 06.05.2020 №75-к стало результатом не службового розслідування, а результатом скасування СБУ в Рівненській області допуску до державної таємниці, що виключає дослідження та оцінку правомірності дій відповідача по прийняттю оскаржуваних Висновків.
У підготовче засідання 23.09.2020 прибули представники відповідача та просили суд закрити провадження у справі.
Представник позивача заперечив проти вчинення такої процесуальної дії з підстав, викладених у письмових запереченнях.
Вирішуючи питання щодо наявності правових підстав для закриття провадження у справі, суд зазначає наступне.
Суд зазначає, що предметом спору в межах адміністративної справи №460/1901/20 є визнання протиправними та скасування Висновків за результатами службового розслідування в Рівненській обласній державній адміністрації від 12.04.2019 №183дск та Висновків за результатами службового розслідування в Рівненській обласній державній адміністрації від 12.04.2019 №169дск (заява позивача про уточнення позовних вимог (а.с. 94)).
За правилами частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 КАС України).
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Визначальною ознакою акта індивідуальної дії є обов'язковість його приписів для відповідного суб'єкта, дотримання яких забезпечується правовими механізмами; акт індивідуальної дії створює для особи юридичні наслідки у формі прав та/або обов'язків, визначає їх зміну чи припинення.
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Водночас лише участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ потрібно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту, юридичної природи обставин у справі та реалізації суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах владних управлінських функцій.
Визначальним для розуміння спору як адміністративно-правового є не тільки участь суб'єкта владних повноважень, але й характер відповідного спору та його наслідки для суб'єкта спірних правовідносин.
Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та /або їх посадовими особами у цих відносинах владних управлінських функцій.
Разом з тим, оскаржувані Висновки за результатами службового розслідування №183дск та №169дск лише фіксують певні обставини та не є остаточними документами, зобов'язуючим до вчинення будь-яких дій. Висновки за результатами службового розслідування не породжують певних правових наслідків, їх результати не мають обов'язкового характеру для позивача.
Висновки за результатами службового розслідування №183дск та №169дск не є документами, які містять норми права індивідуальної дії, тобто не є актами індивідуальної дії.
Таким чином, оскаржувані Висновки за результатами службового розслідування №183дск та №169дск не мають обов'язкового характеру і не набувають статусу рішення у розумінні статті 19 КАС України.
Відповідно до частини п'ятої статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Тлумачення поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» наведено у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
У постанові від 14.08.2019 (справа №813/1183/16, провадження №К/9901/17583/18) Верховний Суд вказав: «У зв'язку з наведеним, а також з огляду на те, що висновок службового розслідування не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов'язків спір щодо його оскарження не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, тому рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позову про скасування висновку службового розслідування за фактом надходження акту прокурорського реагування про порушення антикорупційного законодавства старшим інспектором-черговим сектору РПП Червоноградського ВП ГУНП у Львівській області Особа 1 підлягають скасуванню із закриттям в цій частині провадження у справі».
У постанові від 02.10.2019 (справа №821/2137/15-а, провадження №К/9901/35582/18) Верховний Суд вказав: «Разом з тим, висновок службового розслідування лише фіксує певні обставини та не є остаточним документом, зобов'язуючим до вчинення будь-яких дій. Висновок службового розслідування, не породжує певних правових наслідків, його результати не мають обов'язкового характеру для позивача, а є лише передумовою для прийняття уповноваженим суб'єктом відповідного рішення. Висновок службового розслідування не є документом, який містить норми права загальної або індивідуальної дії. Він не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не має обов'язкового характеру для суб'єкта по відношенню, до якого він винесений. Питання правомірності та обґрунтованості висновку службового розслідування є предметом оцінки судом у разі оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятих на його реалізацію. Таким чином, оскаржуваний висновок не має обов'язкового характеру і не набуває статусу рішення у розумінні статті 19 КАС України, а тому позовна вимога про скасування цього акта не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства».
У постанові від 10.09.2019 (справа №826/13810/16, провадження №К/9901/25593/18) Верховний Суд вказав: «Висновки службового розслідування не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Зафіксовані в результатах службового розслідування обставини можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень суб'єкта владних повноважень, в основу яких покладені зазначені в ньому висновки. Отже, висновок за результатами службового розслідування є лише носієм певної інформації. Водночас обов'язковою ознакою рішення дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Таким чином, правова природа оскаржуваного висновку службового розслідування унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання протиправним і скасування висновку за результатами службового розслідування, у зв'язку із чим ці позовні вимоги не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження в справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства».
Гарантоване статтею 55 Конституції України право на захист можливе лише у разі його порушення, тому логічною вимогою при захисті такого права є обґрунтування такого порушення. Отже, порушення права має бути реальним, стосуватися індивідуально вираженого права або інтересів особи, яка стверджує про його порушення, а саме право - конкретизоване у законах України.
Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абз. 10 п. 9).
У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - ЄКПЛ або Конвенція) та Протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України як чинний міжнародний договір, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі Закону України №475/97-ВР від 17.07.1997; Конвенція набула чинності для України 11.09.1997.
За приписами статті 8 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» №3477-IV від 23.02.2006, суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до статті 6 Конвенції, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в статті 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов'язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов'язаної з його або її правами та обов'язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; п. 33).
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював необхідність ефективного захисту прав заявників. Наприклад, у п. 75 рішення від 05.04.2005 у справі «Афанасьєв проти України» (заява №38722/02) ЄСПЛ зазначає, що засіб захисту, який вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним», як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави.
Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних. Це особливо стосується гарантій, закріплених ст. 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею (див. рішення у справі «Принц Ліхтенштейну Альберт-Адам ІІ проти Німеччини» (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany) [ВП], заява №42527/98, п. 45). У п. 54 рішення у справі «Креуз проти Польщі» (Kreuz v. Poland, заява №28249/95) Суд також погодився, що можуть бути справи, в яких майбутній позивач повинен мати попередній дозвіл до того, як йому дозволять процедуру подання позову (див. рішення суду у справі «Ашингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom).
Стаття 13 Конвенції під назвою «Право на ефективний засіб юридичного захисту» проголошує: «Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження».
Таким чином, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Зміст адміністративної юстиції - ефективний судовий захист від порушень у публічно-правових відносинах.
Загальні способи звернення до адміністративного суду та захисту права у публічно-правових відносинах визначені частиною першою статті 5 та частиною другою статті 245 КАС України.
Якщо особа вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, така особа має право звернутися до суду та просити про їхній захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Для ефективного поновлення порушеного права необхідно, щоб існував чіткий зв'язок між правопорушенням та способом захисту права. Іншими словами, метою заявлених позовних вимог має бути усунення перешкод у здійсненні права, а її досягненням - визначений спосіб захисту права, який би вичерпував себе.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі: якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи те, що оскаржувані Висновки за результатами службового розслідування №183дск та №169дск не являються актами індивідуальної дії та не породжують для позивача будь-яких прав чи обов'язків, суд дійшов висновку про наявність достатніх правових підстав для закриття провадження у справі, оскільки даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За приписами пункту 2 частини другої статті 183 КАС України, за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі.
Відповідно до частини другої статті 238 КАС України, про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 7 Закону України «Про судовий збір» №3674-VI від 08.07.2011, сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв'язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.
Таким чином, питання щодо повернення позивачу суми сплаченого судового збору може бути вирішене судом лише після надходження до суду відповідного клопотання.
Керуючись статтями 238, 241, 248, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Клопотання Рівненської обласної державної адміністрації про закриття провадження у справі - задовольнити.
Провадження в адміністративній справі №460/1901/20 - закрити.
Роз'яснити ОСОБА_1 , що відповідно до частини другої статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення.
Ухвала може бути оскаржена. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Повну ухвалу суду складено 23 вересня 2020 року
Суддя К.М. Недашківська