П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
15 вересня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/2461/20
Категорія: 109020000 Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К. С.
Місце ухвалення: м.Одеса
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого - Лук'янчук О.В.
суддів - Бітова А. І.
- Ступакової І. Г.
при секретарі - Черкасовій Є.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області в якому просив :
визнати наказ про відмову Головного Управління Держгеокадастру в Одеській області від 20.02.2020 року №15-2521/13-20-СГ протиправним та скасувати його;
зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надати учаснику АТО ОСОБА_1 , дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (згідно графічного додатку).
В обґрунтування позовних вимог зазначається, що позивач 19.07.2019 року звернувся до відповідача із заявою про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Шабівської сільської ради (за межами населеного пункту) Білгород-Дністровського району Одеської області. Однак листом від 22.08.2019 року № О-8981/0-5065/0/37-19 відповідачем відмолено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Позивачем було оскаржено зазначений лист-відмову та судовим рішенням у справі 420/1182/20 скасовано. Позивач повторно звернувся із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у задоволенні якої спірним наказом від 20.02.2020 року №15-2521/13-20-СГ відмовлено позивачу у наданні дозволу. Підставою для відмови зазначено - невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки вимогам законодавства. Вказаний наказ позивач вважає протиправним, що і зумовило звернутись до суду з даною позовною заявою.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного Управління Держгеокадастру в Одеській області від 20.02.2020 року №15-2521/13-20-СГ про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою.
Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надати учаснику АТО ОСОБА_1 , дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (згідно графічного додатку).
В іншій частині позовних вимог -відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої Головне управління Держгеокадастру в Одеській області подало апеляційну скаргу, в якій зазначає про неповне з'ясування судом першої інстанції обставин справи, порушення норм матеріального та процесуального права, а тому просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування апеляційної скарги, зазначається, що судом першої інстанції належним чином не досліджено докази, які подано відповідачем, а саме графічне викопіювання з Публічної кадастрової карти, з якої вбачається, що запитувана позивачем земельна ділянка знаходиться в межах 1,6 км від Дністровського лиману, що не відповідає ч. 1, 3 ст. 60 Земельного Кодексу. Водночас апелянтом також вказано про помилковість висновку суду першої інстанції про поновлення порушеного права позивача шляхом зобов'язання надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки це є втручанням в дискреційні повноваження.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що 19.07.2019 року позивач звернувся до відповідача із заявою про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Шабівської сільської ради (за межами населеного пункту) Білгород-Дністровського району Одеської області.
Листом від 22.08.2019 року № О-8981/0-5065/0/37-19 відповідачем відмолено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Позивачем було оскаржено зазначений лист-відмову та судовим рішенням у справі 420/1182/20 скасовано.
З урахуванням вищевикладеного, позивач повторно 02.01.2020 звернувся із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Наказом від 20.02.2020 року №15-2521/13-20-СГ відмовлено позивачу у наданні дозволу. Підставою для відмови зазначено - невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки вимогам законодавства.
Не погодившись з вищевказаною відмовою в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з протиправності оскаржуваного наказу, оскільки відповідачем не було зазначено в чому саме полягає невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки вимогам законодавства. Поряд з цим, надав оцінку підставі, яка не була зазначена у оскаржуваному наказі. При цьому, суд першої інстанції з метою повного захисту прав позивача, зобов'язав надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Разом з тим, відмовив у задоволенні позовних вимог в частині встановлення судового контролю.
Перевіряючи правомірність та законність оскаржуваного наказу про відмову відповідача з урахуванням підстав, за якими позивач пов'язує її незаконність та протиправність, колегія суддів виходить з наступного.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».
Згідно частини першої статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Стаття 116 ЗК України передбачає, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Учасникам бойових дій (до яких відносяться особи, визначені статтями 5, 6 Закону №3551-XII) надаються відповідно до статті 12 (пункт 14) вказаного Закону, серед інших, такі пільги: першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.
В силу п.б ч.1 ст.121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17.
Колегія суддів зазначає, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства повинна бути вмотивована, оформлена належним чином.
Як вбачається з матеріалів справи, а саме зі змісту оскаржуваного наказу від 20.02.2019 року № 15-2521/13-20-СГ підставою для відмови зазначено - невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки вимогам законодавства.
Разом з тим, у спірному наказі не вказано, в чому полягає невідповідність місця розташування земельної ділянки, яку бажає отримати позивач вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральним планам населених пунктів та іншої містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів
Оцінюючи оскаржуваний наказ, суд керується нормами частини другої статті 2 КАС України, в силу якої, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що критерій "прийняття рішення, вчинення (невчинення) дії обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії" - відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.
Встановлення невідповідності діяльності суб'єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову.
Так, колегія суддів зазначає, що відповідачем у наказі не було зазначено в чому саме полягає невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки вимогам законодавства, наказ не містить жодного обґрунтування (мотивації) на підтвердження того, з яких міркувань виходив відповідач при її наданні, крім цитування норми земельного кодексу, а отже оскаржуваний наказ є невмотивованим.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наказ відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки є протиправним з підстав викладених вище.
Водночас, колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта, що судом першої інстанції належним чином не досліджено докази, які подано відповідачем, а саме графічне викопіювання з Публічної кадастрової карти, з якої вбачається, що запитувана позивачем земельна ділянка знаходиться в межах 1,6 км від Дністровського лиману, що не відповідає ч. 1, 3 ст. 60 Земельного Кодексу, оскільки такі обставини не зазначені у наказі відповідача про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тобто і не слугували підставою для відмови у задоволенні клопотання позивача, а отже судом першої інстанції помилково надано таким доводам оцінку.
Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: - звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; - надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування; - розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; - погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 ЗК України; - затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суд зазначає таке.
Як вбачається з оскаржуваного наказу, такий прийнято відповідачем за результатом розгляду повторної заяви позивача від 02.01.2020 року та відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав невідповідності розташування об'єкта вимогам законів. Протиправність такого наказу встановлена судом.
Водночас, зобов'язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом (ст.118 ЗК України), а саме: - невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів; - невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; - невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх визначених законом підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.
Однак, як вже зазначалося, при винесенні оскаржуваного наказу відповідачем не встановлювалася відповідність місця розташування бажаної земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку та про це не було зазначено у відмові з посиланням на норми законодавства.
А тому, у межах справи, що розглядається, виправити цю ситуацію шляхом зобов'язання відповідача прийняти конкретне рішення не можливо, оскільки питання, які необхідно перевірити для прийняття такого судового рішення не входять до предмету судової перевірки, що може призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.
А тому належним способом захисту порушених прав позивача є саме зобов'язання повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (згідно графічного додатку), що помилково не встановлено судом першої інстанції.
При цьому, колегія суддів зазначає, що надання суб'єктом владних повноважень відмови з аналогічних підстав, що перевірялися у межах розгляду даної судової справи, буде вважатися неналежним виконанням судового рішення та нестиме негативні наслідки, передбачені чинним законодавством.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень на підтвердження правомірності свого рішення та докази, надані позивачем, суд приходить до висновку, що встановлені у справі обставини підтверджують позицію позивача щодо протиправності оскаржуваного наказу, водночас колегія суддів вважає, що судом першої інстанції рішення ухвалено при неповному з'ясуванні усіх обставин справи в частині зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, а тому воно підлягає скасуванню в цій частині з ухваленням нового рішення про зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача щодо надання такого дозволу.
Згідно ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.
Керуючись ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року скасувати в частині зобов'язання Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надати учаснику АТО ОСОБА_1 , дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (згідно графічного додатку).
Ухвалити в цій частині нове рішення, яким зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 02.01.2020 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (згідно графічного додатку) з урахуванням висновків суду.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови складено та підписано 18 вересня 2020 року
Головуючий суддя: О.В. Лук'янчук
Суддя: А. І. Бітов
Суддя: І. Г. Ступакова