18 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 280/4380/19
провадження № К/9901/4598/20, К/9901/5132/20, К/9901/17919/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Желєзного І.В., Стеценка С.Г.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Державної служби геології та надр України, Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент"
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 (суддя Сацький Р.В.), постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 (головуючий суддя Мельник В.В., судді Сафронова С.В., Чепурнов Д.В.), постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 (головуючий суддя Мельник В.В., судді Сафронова С.В., Чепурнов Д.В.)
у справі №280/4380/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1»
до Державної служби геології та надр України
за участі третьої особи Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент"
про зобов'язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної служби геології та надр України, в якій просило суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання позивачу спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища в Апостільському районі Дніпропетровської області;
- зобов'язати відповідача надати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південні частини) Мар'янського родовища у Апостілівському районі Дніпропетровської області;
- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення шляхом зобов'язання відповідача подати звіт про його виконання до Запорізького окружного адміністративного суду у строк двадцяти днів з дня набрання чинності рішенням суду.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 у справі №280/4380/19 позов задоволено, визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо ненадання Товариству з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища у Апостільському районі Дніпропетровської області; зобов'язано Державну службу геології та надр України надати Товариству з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південні частини) Мар'янського родовища у Апостілівському районі Дніпропетровської області; встановлено судовий контроль за виконанням судового рішення шляхом зобов'язання Державної служби геології та надр України подати звіт про його виконання до Запорізького окружного адміністративного суду у строк двадцять днів з дня набрання чинності рішенням суду по даній справі.
3. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 05.02.2020 залучено до участі у справі №280/4380/19 Приватне акціонерне товариство "Кривий Ріг Цемент".
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 у справі №280/4380/19 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 залишено без змін.
5. Державна служба геології та надр України і Приватне акціонерне товариство "Кривий Ріг Цемент" з вищезазначеними судовими рішеннями не погодилися, тому звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами, в яких просять суд рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 у справі №280/4380/19 - скасувати і винести нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
6. Ухвалами Верховного Суду від 22.01.2020, від 03.03.2020 (головуючий суддя: ОСОБА_1, судді Коваленко Н.В., Кравчук В.М.) відкрито касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами.
7. 25.03.2020 до Верховного Суду надійшов відзив на касаційні скарги Державної служби геології та надр України, Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент", в якому позивач просить залишити касаційні скарги без задоволення, а судові рішення - без змін.
8. У зв'язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 № 923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв'язку з поданням заяви про відставку", згідно з наказом голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.03.2020 № 17-К, на підставі розпорядження в.о. керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21.04.2020, проведено повторний автоматизований розподіл справи між суддями, внаслідок якого для розгляду справи №280/4380/19 сформовано колегію суддів у складі: головуючий суддя Єзеров А.А., судді Желєзний І.В., Стеценко С.Г.
9. 09.04.2020 від третьої особи надійшли письмові пояснення по суті спору.
06.05.2020 від позивача надійшли заперечення на пояснення Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент".
10. 16.07.2020 від позивача надійшли пояснення по справі.
11. Крім того, Приватне акціонерне товариство "Кривий Ріг Цемент", не погодившись з рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 у справі №280/4380/19, оскаржило назване рішення в апеляційному порядку.
Не погоджуючись з рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 в справі № 280/4380/19, зацікавлена особа - Громадська організація "Захисник громадських прав", яка на момент подання апеляційної скарги не була учасником справи, також подала апеляційну скаргу на означене рішення.
12. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 у справі №280/4380/19 апеляційні скарги Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" та Громадської організації "Захисник громадських прав" були залишені без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 - без змін.
13. Приватне акціонерне товариство "Кривий Ріг Цемент" не погодилося з рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 у справі № 280/4380/19, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 у справі №280/4380/19 та ухвалити нове судове рішення про відмову Товариству з обмеженою відповідальністю "ФерроМет1" в позові повністю.
14. 28.08.2020 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 у справі №280/4380/19, в якому позивач просить у задоволенні вказаної касаційної скарги відмовити. До відзиву долучено копії листів-запитів відповідача та листів-погоджень від інших державних органів для надання спеціального дозволу на користування надрами.
15. Ухвалою Верховного Суду від 09.09.2020 касаційні скарги Державної служби геології та надр України, Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 у справі №280/4380/19 об'єднано для спільного розгляду, призначено розгляд справи у порядку письмового провадження.
15.09.2020 від позивача надійшло клопотання про розгляд справи у судовому засіданні.
Суд відхилив клопотання позивача і третьої особи про розгляд справи в судовому засіданні в ухвалі від 09.09.2020 і аргументи, наведені позивачем у клопотанні від 15.09.2020 не спростовують висновків суду.
З урахуванням цього, колегія суддів не вбачає підстав для розгляду справи в судовому засіданні з викликом сторін у цій справі.
16. 14.09.2020 від Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" надійшли пояснення, в яких, третя особа також просить суд не брати до уваги копії документів, доданих позивачем до відзиву від 28.08.2020.
17. 17.09.2020 від позивача надійшло клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, яке мотивовано наявністю виключної правової проблеми при застосуванні судами «принципу мовчазної згоди» та визначенні наявності або відсутності втручання у дискреційні повноваження Державної служби геології та надр України внаслідок прийняття рішення суду про зобов'язання Держгеонадра видати спеціальний дозвіл на користування надрами при тривалому нерозгляді заяви суб'єкта господарювання про надання дозволу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 12.07.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» подало до Державної служби геології та надр України заяву про отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області (супровідний лист від 11.07.2018 вих. № 11/027/18-2, від 12.07.2018 вх. № 14253/02/12-18.
До заяви було додано перелік документів, надання яких передбачено Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
19. Не отримавши, у встановлений Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами строк, відповіді від відповідача щодо розгляду поданої позивачем заяви, останній звернувся до суду за захистом своїх порушених прав.
20. 09.09.2019 (після звернення позивача до суду з цим позовом) відповідач листом №1870/01/12-19 повернув позивачу заяву та додані до неї матеріали і повідомив позивача про невідповідність документів вимогам Порядку №615, а саме: у заяві відсутня інформація для здійснення зв'язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), вихідна дата, номер згідно з п. 8 Порядку; у повідомленні про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, не зазначено реєстраційний номер; у пояснювальній записці та протоколі ДКЗ України від 13.06.2017 №3964 зазначена різна потужність підприємства; протоколом засідання робочої групи Держгеонадр з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин від 22.03.2019 №121 зупинено пункт протоколу засідання Робочої групи від 01.12.2017 №70 щодо схвалення протоколу ДКЗ України від 13.06.2017 №3964 по ділянці Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
21. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що своєю бездіяльністю відповідачем створено невизначеність для позивача, який позбавлений законної можливості реалізувати своє право на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області.
22. Суд апеляційної інстанції відзначив, що повернення заяви позивача та доданих до неї документів з підстав, зазначених у листі відповідача від 09.09.2019 №1870/01/12-19 є необґрунтованим, оскільки вказані відповідачем підстави щодо недотримання позивачем при оформленні заяви та додатків до неї вимог Порядку №615 є проявом надмірного формалізму з боку відповідача та не унеможливлювали розгляд заяви позивача по суті з прийняттям належного вмотивованого рішення.
23. Запорізький окружний адміністративний суд, з яким погодився і апеляційний адміністративний суд, зробив висновок про те, що зобов'язання відповідача надати спеціальний дозвіл на користування надрами позивачу буде належним способом відновлення порушених прав та інтересів останнього та відповідає наявному у позивача праву користуватись надрами відповідних ділянок надр. Натомість, жоден інший спосіб захисту порушених прав позивача не гарантує повного та дієвого захисту прав, свобод та інтересів позивача від порушень з боку відповідача, при якому подальші можливі протиправні дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень викликають необхідність повторного звернення позивача до суду за захистом своїх прав.
24. Третій апеляційний адміністративний суд у постанові від 24.06.2020 зазначив, що відповідач повернув заяву позивача з формальних підстав, які не перешкоджали розгляду заяви по суті, що свідчить про фактичне ухиляння останнього від розгляду заяви позивача та прийняття відповідного вмотивованого рішення за результатами її розгляду про надання або відмову в наданні спеціального дозволу, тому колегія дійшла висновку про те, що повторний розгляд заяви позивача зі зверненням відповідача до відповідних органів державної влади за погодженням, не може бути ефективним способом захисту порушених прав позивача та не відновить порушене право позивача, оскільки станом на час розгляду даної справи судом першої інстанції законодавство, яким врегульовано порядок надання спеціального дозволу на користування надрами змінилося, та вже не передбачає надання спеціальних дозволів на умовах пп. 1 п. 8 Порядку №615 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Зважаючи на те, що документи були надані позивачем у повному обсязі, передбаченому п. 2 Додатку 1 Порядку №615, колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції стосовно того, що у відповідача не було альтернативних правомірних управлінських рішень та не було можливості обирати спосіб правомірної поведінки. Натомість відповідач мав лише один варіант правомірної поведінки - прийняти, у встановлений Порядком №615 строк, наказ про надання дозволу спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНІ СКАРГИ
25. Касаційна скарга Державної служби геології та надр України мотивована наступним:
- суди попередніх інстанцій помилково вважали, що відповідач за результатами розгляду заяви позивача міг обрати один з двох можливих рішень: про надання спеціального дозволу на користування надрами або відмову у наданні такого дозволу та не врахували того, що у випадку невідповідності поданих документів вимогам Порядку №615, відповідач має право повертати подані документи заявнику;
- суд апеляційної інстанції вийшов за межі позовних вимог, оскільки позивач не просив визнати рішення Держгеонадр про повернення документів протиправним, тому надання йому правової оцінки та визнання його протиправним в оскарженій постанові виходить за межі можливих дій апеляційного суду;
- суди першої та апеляційної інстанції дійшли невірного висновку, про відповідність поданих документів п. 8 Порядку №615, оскільки фактично відсутній затверджений Держгеонадрами протокол Державної комісії України по запасах корисних копалин, який підтверджує апробацію корисних копалин та яким затверджено підрахунок корисних копалин в установленому порядку. Так, відповідно до п. 3.9. протоколу Державної комісії України по запасах корисних копалин від 25.10.2019 №4945 - у зв'язку із апробацією запасів вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища вапняків відповідно до п. 3.3. цього протоколу, вважати таким, що втратив чинність протокол Державної комісії України по запасах корисних копалин від 13.06.2017 №3964 у частині щодо апробації запасів вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища та їх техніко-економічних показників. Таким чином, протокол, з яким звертався позивач стосовно надання спеціального дозволу на користування надрами, є не чинним, кількість корисних копалин змінена, координати родовища змінені, тому суди неправомірно зобов'язали відповідача видати дозвіл на означений об'єкт;
- суди попередніх інстанцій не врахували, що відповідно до п. 8 Порядку № 615 щодо ділянки надр, на розробку якої подало заяву Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1», міг би бути аукціон, якби Держгеонадра опублікувало оголошення про подану заявку та хтось із інших суб'єктів звернувся би з заявою на дозвіл щодо цієї ж ділянки;
- суди попередніх інстанцій, зобов'язуючи відповідача надати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами, не врахували дискреційних повноважень суб'єкта владних повноважень, а також того, що заявником подано заяву з доданими до неї документами щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами, яка не відповідає вимогам законодавства у сфері надрокористування.
26. Касаційна скарга Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" мотивована наступним:
- суди першої та апеляційної інстанцій в своїх рішеннях не врахували позицію Верховного Суду України викладену у постанові від 12.09.2017 у справі № 826/6873/16, а також правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 27.11.2018 у справі №817/856/16 та від 10.05.2018 у справі №804/4335/16;
- суди попередніх інстанцій, зобов'язуючи відповідача видати дозвіл на користування надрами, не прийняли до уваги, що таке рішення приймається відповідачем з урахуванням наданих погоджень передбачених п. 9 Порядку №615, та пропозицій Мінприроди, передбачених п. 25 цього Порядку і не може бути видане без них.
Інші доводи касаційної скарги Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 у справі №280/4380/19 аналогічні доводам касаційної скарги Державної служби геології та надр України.
27. Касаційна скарга Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 у справі № 280/4380/19 мотивована тим, що:
- під час ухвалення оскарженої у цій справі постанови суд апеляційної інстанції не взяв до уваги висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 18.09.2018 у справі № 816/1053/16 та від 26.11.2019 у справі № 2а-7778/09/2670;
- відповідач повернув заяву позивача ghj надання спеціального дозволу на користування надрами у зв'язку з її невідповідністю вимогам, встановленим п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів. Отже, станом на сьогодні відповідач вже прийняв одне з можливих процедурних рішень (про повернення документів) щодо заяви позивача. Тому, видача спеціального дозволу на користування надрами на підставі такої заяви є неможливою та протиправною. При цьому відповідач повернув заяву позивача ghj надання спеціального дозволу на користування надрами разом з доданими до неї документами у зв'язку з, зокрема, (а) відсутністю повної інформації для здійснення зв'язку з заявником; (б) подання позивачем неповного переліку документів (відсутністю чинного протоколу ДКЗ щодо апробації балансових запасів ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища); (в) іншими неточностями та суперечностями у поданих документах. Позивач не оскаржував повернення своєї заяви на надання спеціального дозволу на користування надрами, хоча не був позбавлений такої можливості;
- висновок суду апеляційної інстанції, що "у Відповідача не було альтернативних правомірних управлінських рішень та не було можливості обирати спосіб правомірної поведінки. Натомість Відповідач мав лише один варіант правомірної поведінки прийняти [...] наказ про надання дозволу спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону", є помилковим;
- Порядок надання спеціальних дозволів встановлював складну процедуру надання спеціального дозволу на користування надрами, у якій після надходження заяви на надання спеціального дозволу на користування надрами повинні були бути задіяні не тільки заявник (позивач) та дозвільний орган (відповідач), а і представники інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а саме:
(1) правоохоронні органи та суб'єкти фінансового моніторингу, які повинні були перевірити позивача на предмет можливого здійснення ним фінансування тероризму в Україні (абз. 30, п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів);
(2) податковий орган, який повинен був надати відповідачу інформацію щодо наявності у позивача боргу із сплати податків та загальнообов'язкових платежів станом на останній звітний період (абз. 32, п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів);
(3) орган місцевого самоврядування, який повинен був вирішити питання щодо погодження надання позивачу надр у користування (абз. 28, п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів);
(4) Мінприроди, яке повинно було надіслати відповідачу свої пропозиції або зауваження щодо надання позивачу спеціального дозволу на користування надрами (абз. 28, п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів).
Натомість, після подання позивачем заяви на надання спеціального дозволу на користування надрами зазначена процедура не була пройдена, погодження та інформація від інших органів державної влади та місцевого самоврядування отримані не були.
28. У відзиві на касаційній скарги та письмових поясненнях позивач зазначає про таке:
- на момент подання позову 06.09.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» не знало і не могло знати про те, що листом від 09.09.2019 №1870/01/12-19 відповідач поверне заяву товариства з доданими документами без розгляду, тому у позові не було зазначено про цей лист. Надалі позовні вимоги не змінювались, через те, що позивач не вважав та не вважає вказаний лист рішенням Держгеонадр стосовно заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1», оскільки рішення Держгеонадр мають бути оформлені у формі наказів, а не листів. Саме тому, такий лист не був визначений предметом позову. Суди першої та апеляційної інстанцій розглядали цей лист та надавали йому відповідну правову оцінку через те, що сам відповідач у своєму відзиві та в апеляційній скарзі посилається на вказаний лист. І у попередніх інстанціях, і у касаційній скарзі Держгеонадра формує свою позицію, виходячи з того, що, видавши цей лист, відповідач здійснив один із альтернативних варіантів дій, передбачених Порядком № 615;
- враховуючи положення законодавства та практику Верховного Суду в аналогічних та подібних справах, зокрема, №818/600/17, №826/1236/17, №826/15869/17, позивач робить висновок, що, отримавши заяву про надання дозволу, Держгеонадра могли вчинити один з двох можливих варіантів дій: (1) видати дозвіл, або (2) відмовити у видачі дозволу;
- у цьому випадку у Держгеонадра не було дискреційних повноважень, а був обов'язок, встановлений імперативною нормою. А саме, положення Порядку № 615 передбачає, що Держгеонадра зобов'язані видати дозвіл, заявнику який подав відповідну заяву та всі необхідні документи, як це було у випадку із заявою позивача, тому не було варіативності у діях державного органу, при яких повноваження вважаються дискреційними;
- позивач вважає, що допущені Держгеонадра недоліки в роботі, а саме неоформлення, неотримання якихось документів, отримання яких не залежить від суб'єкта приватного права, не може слугувати підставою для позбавлення такого суб'єкта права здійснювати господарську діяльність. Тим більше, що відповідно до ч. 6 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» в Україні діє принцип «мовчазної згоди». Відповідно до вказаного принципу, суб'єкт господарювання, який подав весь пакет документів для отримання дозволу, має право на проведення відповідної діяльності, якщо орган державної влади у встановлені строки не надасть вмотивовану відмову у отриманні дозволу;
- Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» вважає безпідставною та необґрунтованою позицію касаторів, відповідно до якої право гіпотетично можливих інших учасників аукціону, в тому числі третьої особи, має превалювати над правом Товариства з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» отримати відповідний дозвіл без аукціону, враховуючи те, що останнє провело власним коштом апробацію об'єкту надрокористування;
- вказані в листі від 09.09.2019 № 1870/01/12-19 причини невідповідності документів вимогам закону, є надуманими та надміру формальними;
- Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» не втратило право на отримання дозволу на користування надрами поза аукціоном, як це передбачено п. 8 Порядку, оскільки і апробація у 2017 році, і апробація у жовтні 2019 року були проведені за рахунок Товариства з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» на одну і ту саму ділянку надр. По суті, на момент прийняття рішення судом першої інстанції відбулась повторна апробація тих самих надр за рахунок Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1»;
- не зважаючи на вимоги положень ч. 4 ст. 328 КАС України, у касаційних скаргах відповідача і третьої особи, поданих 17.02.2020 і 20.02.2020, чітко не визначено порушення яких саме норм матеріального або процесуального права, допущені судами попередніх інстанцій, є підставами для подання касаційних скарг;
- на думку позивача, не відповідають дійсності доводи касаційної скарги третьої особи про те, що не було отримано всіх необхідних погоджень від інших державних органів для надання спеціального дозволу на користування надрами. Так, Держгеонадра, отримавши 11.07.2018 заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1», не тільки не повернуло її заявнику, а більше того, впродовж 9 днів звернулися до відповідних органів за отриманням погоджень, а саме:
• до Державної фіскальної служби України листом від 18.07.2018 № 13601/03/12-18,
• до Державної служби фінансового моніторингу України листом № 13710/03/12-18 від 18.07.2018,
• до Міністерства екології та природних ресурсів листом від 19.07.2018 № 13812/03/12-18,
• до Дніпропетровської обласної ради листом від 19.07.2018 № 13813/03/12-18.
Більше того, відповідні органи надали свої відповіді, а саме:
• Лист Державної фіскальної служби України від 03.08.2018 № 13910/5/99-99-17-02-16, в якому зазначено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» не має заборгованості з податків;
• Лист Державної служби фінансового моніторингу України від 08.08.2018 №3112/461-04, в якому вказано, що відсутні відомості про те, що Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» фінансує тероризм;
• Лист Міністерства екології та природних ресурсів України від 17.09.2019 №2593/01/12-18, в якому міністерство погоджує видачу спеціального дозволу та зазначає окремі умови;
• Лист Дніпропетровської обласної ради від 10.09.2018 № 17709/02/12-18, в якому надано інформацію про те, що на сесії обласної ради прийнято рішення погодити видачу дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1».
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах виходить з такого.
30. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Відповідно до ст. 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
31. Центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).
Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
32. Відповідно до ч. 2 ст. 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та території Автономної Республіки Крим порядок проведення аукціонів с продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
На виконання вимог, зокрема, ст. 16 Кодексу України про надра постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 було затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (Порядок № 615, норми порядку наводяться у редакції, що діяла на момент подання заяви позивачем), який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
33. Згідно зі ст. 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Відповідно до п. 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених п. 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
34. З аналізу наведених норм вбачається, що підставою набуття суб'єктом господарювання права на користування надрами є спеціальний дозвіл на користування надрами, виданий на підставі наказу Держгеонадра відповідно до Порядку №615. Суб'єкт господарювання вправі здійснювати діяльність з користування надрами лише після отримання дозволу.
35. За змістом п. 8 Порядку №615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі:
1) видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу;
2) розширення меж не більш як на 50 відсотків раніше наданої у користування площі ділянки надр з метою її геологічного вивчення або розміщення підземних сховищ, а також збільшення обсягу видобування корисних копалин за рахунок розширення меж ділянки, але не більш як на 50 відсотків запасів, визначених раніше наданим дозволом, за умови, що суміжну ділянку не надано у користування;
3) геологічного вивчення та видобування корисних копалин місцевого значення.
Інформацію про ділянки надр, які пропонуються для надання зазначених дозволів, орган з питань надання дозволу або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень (далі - орган з питань надання дозволу) розміщує не пізніше ніж за 30 днів до прийняття рішення про надання дозволу у газеті "Урядовий кур'єр" та на своєму офіційному веб-сайті із зазначенням назви ділянки надр, її місцезнаходження, виду корисних копалин, виду користування надрами, початкової ціни продажу дозволу, адреси, за якою надсилаються заяви на отримання дозволу.
У разі надходження до органу з питань надання дозволу в установлений строк заяв разом із зазначеними у додатку 1 документами щодо отримання дозволу на користування однією і тією ж ділянкою надр від кількох претендентів дозвіл надається на умовах аукціону;
4) геологічного вивчення надр за рахунок коштів державного бюджету;
6) геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, видобування підземних вод (крім мінеральних) для всіх потреб, крім виробництва фасованої питної води, за умови, що обсяг видобування питних підземних вод з водозаборів перевищує 300 куб. метрів на добу;
7) геологічного вивчення та видобування природних лікувальних ресурсів лікувально-профілактичними та санаторно-курортними закладами, які спеціалізуються на їх використанні виключно для лікувальних цілей і мають лікувальну інфраструктуру;
9) будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;
10) створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо), в частині їх геологічного вивчення та збереження;
11) експлуатації підземних споруд, пов'язаної із запобіганням підтопленню навколишнього середовища внаслідок закриття шахт;
15) виконання угод про розподіл продукції;
16) геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки бурштину, на землях лісогосподарського призначення, порушених внаслідок незаконного видобування бурштину, механізм рекультивації яких встановлено Порядком реалізації пілотного проекту щодо рекультивації земель лісогосподарського призначення, порушених внаслідок незаконного видобування бурштину, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Для отримання дозволу без проведення аукціону згідно з підпунктом 16 цього пункту заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, визначеними Порядком реалізації пілотного проекту рекультивації земель лісогосподарського призначення, порушених внаслідок незаконного видобування бурштину, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
У такому разі рішення про надання дозволу без проведення аукціону або про відмову в наданні такого дозволу з підстав, передбачених цим Порядком, приймається протягом 30 робочих днів після отримання органом з питань надання дозволу погоджень, передбачених п. 9 цього Порядку, або після настання дати, з якої вважається, що надання дозволу органами, зазначеними в абзацах другому, четвертому п. 9 цього Порядку, погоджено.
Орган з питань надання дозволу під час надання дозволів без проведення аукціону згідно з підпунктом 16 цього пункту не надсилає запити правоохоронним органам, суб'єктам фінансового моніторингу, органам ДФС.
17) геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення та видобування корисних копалин (з включенням до відповідного розділу спеціального дозволу на користування надрами умови про неможливість вивезення таких корисних копалин за межі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення) у зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення державними підприємствами для здійснення обов'язкових заходів у цих зонах відповідно до Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи";
18) геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, визначених у підрозділах "Сировина вогнетривка", "Сировина скляна та фарфоро-фаянсова", "Сировина цементна" розділу "Неметалічні" Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 р. № 827 (ЗП України, 1995 р., № 2, ст. 42; Офіційний вісник України, 2012 р., № 1, ст. 25), якщо заявник є власником цілісного майнового комплексу, на якому здійснюється виробництво кінцевої (готової) продукції, придатної для використання за призначенням кінцевим споживачем без додаткової промислової обробки (переробки).
Інформацію про ділянки надр, які пропонуються для надання зазначених дозволів, орган з питань надання дозволу розміщує не пізніше ніж за 30 днів до прийняття рішення про надання дозволу в газеті "Урядовий кур'єр" та на власному офіційному веб-сайті із зазначенням назви ділянки надр, її місцезнаходження, виду корисних копалин, виду користування надрами, початкової ціни продажу дозволу, адреси, за якою надсилаються заяви на отримання дозволу.
У разі надходження до органу з питань надання дозволу в установлений строк заяв разом із зазначеними у додатку 1 документами щодо отримання дозволу на користування однією і тією ж ділянкою надр від кількох претендентів дозвіл надається на умовах аукціону.
Інформація про заявників, які подали заявки на отримання дозволу, обов'язково розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу та Мінприроди.
36. Відповідно до п. 19 та 25 Порядку №615, Держгеонадра, за наявності підстав, може відмовити у наданні дозволу. Надання дозволу чи відмова у наданні дозволу здійснюється на підставі наказу.
Згідно з п. 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.
37. Відповідач не ухвалював рішення щодо заяви позивача на отримання спеціального дозволу у формі наказу.
Повернення заяви позивача з доданими документами листом не може свідчити про належний розгляд заяв позивача відповідачем.
38. За структурою п. 8 Порядку №615 повернення документів заявникові допускається у разі, коли додані до заяви документи, визначені у Додатку 1 до Порядку №615, не відповідають вимогам до них.
Застережень до документів після надходження заяви відповідачем не висловлювалося, судами попередніх інстанцій встановлено, що підставами для повернення заяви і документів позивачу листом відповідача мало місце через недоліки самої заяви.
Верховний Суд зазначає, що правові наслідки неподання заяви та документів, передбачених Додатком №1 до Порядку №615, є різними, що не враховано судами попередніх інстанцій.
39. При цьому розглянуті та відхилені доводи касаційних скарг про вихід судів попередніх інстанцій за межі позовних вимог в частині дослідження листа від 09.09.2019 про повернення заяви позивачу, оскільки суди не приймали рішень щодо вказаного листа, не відображали його у резолютивній частині судових рішень, а надавали йому оцінку разом з іншими документами у справі задля встановлення обставин справи.
40. Позивач неодноразово наголошував, що відповідач, в межах спірних правовідносин, діяв без належного дотримання вимог Порядку №615 щодо розгляду поданої 12.07.2018 позивачем заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, у тому числі без дотримання порядку публікації інформації про подання та про повернення такої заяви, а також із значним затягуванням строків для розгляду такої заяви, що призвело до позбавлення позивача законної можливості реалізувати своє право на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону.
41. Суди попередніх інстанцій вказали, що документи були надані позивачем у повному обсязі, передбаченому п. 2 Додатку 1 Порядку №615.
Суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, для задоволення позову переважно обмежився встановленням того, що Держгеонадра у встановлений шістдесятиденний строк не розглянула заяву позивача, але при цьому суди попередніх інстанцій не дослідили, які саме дії, передбачені Порядком, вчинялися/не вчинялися Держгеонадрами з моменту надходження до цього органу заяви позивача про надання спеціальних дозволів на користування надрами, зважаючи на те, що ці заяви на момент звернення до суду з позовом (вересень 2019 року) не були розглянуті.
42. Верховний Суд зазначає, що протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
43. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
44. Самі по собі строки поза зв'язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
45. За приписами п. 8 Порядку № 615 рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених п. 9 цього Порядку, та пропозицій Мінприроди, передбачених п. 25 цього Порядку. Інформація про предмет зазначеного рішення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п'яти робочих днів з дня його прийняття.
46. Відповідно до п. 9 Порядку №615, надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції та у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, погоджується з: 1) Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; 2) відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення.
Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.
Перелік органів місцевого самоврядування та відповідних місцевих держадміністрацій, визначених у ст. 21 Кодексу України про надра, яким направляється на погодження надання у користування відповідної ділянки надр, визначається органом з питань надання дозволу відповідно до географічних координат ділянки надр, зазначених у заяві про отримання дозволу, та документів, зазначених у додатку 1.
Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються органом з питань надання дозволу без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, відповідно до географічних координат ділянки надр, зазначених у заяві про отримання дозволу, і документів, зазначених у додатку 1, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 45 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.
47. У цій справі суд першої інстанції та суд апеляційної інстанції при ухваленні постанови від 10.02.2020 не дослідили у повній мірі того, чи забезпечив відповідач проведення встановленої законом процедури, зокрема, щодо отримання погоджень від органів державної влади.
48. Суд апеляційної інстанції при ухваленні постанови від 24.06.2020 виходив з того, що відповідних погоджень відповідачем не було отримано.
Натомість позивачем (на користь якого прийнято рішення судами попередніх інстанцій) до пояснень, наданих до суду касаційної інстанції, додано документи, які отримані від Держгеонадра у відповідь на адвокатський запит представника позивача. Вказані листи стосуються виконання відповідачем своїх повноважень щодо погодження видачі дозволу з іншими органами влади відповідно до вимог законодавства.
49. Відповідні документи не надавалися судам попередніх інстанцій, але вони мають важливе значення для правильного вирішення спору по суті.
Верховний Суд враховує, що обов'язок доказування за нормами КАС України покладено на суб'єкта владних повноважень.
50. Водночас, суди мають повно та всебічно досліджувати обставини справи та керуватися принципом офіційного з'ясування всіх обставин справи.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
51. Суди першої та апеляційної інстанції при розгляді цієї справи мали можливість поставити питання представнику відповідача про наявність чи відсутність погоджень від інших державних органів видачі дозволу позивачу та, у разі необхідності, витребувати від суб'єкта владних повноважень наявні документи.
Третя особа у своїх поясненнях від 14.09.2020 зазначає про те, що у судах попередніх інстанцій відповідач не заперечував щодо тверджень позивача про наявність відповідних погоджень.
Проте суди не вчинили необхідних дій для дослідження доказів на підтвердження наявності або відсутності отримання відповідачем всіх встановлених законодавством погоджень від органів державної влади для надання спеціального дозволу на користування надрами позивачу, що призвело до ухвалення передчасного рішення про повне задоволення позовних вимог.
Від дослідження питання запиту та отримання відповідачем вищевказаних погоджень залежить висновок щодо (1) факту бездіяльності відповідача та (2) порушення ним строків розгляду заяви позивача.
52. Також колегія суддів зазначає, що у п. 8 Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 №1689 визначено, що для погодженого вирішення питань, пов'язаних з проведенням державної експертизи геологічної інформації розвіданих родовищ, оцінки кількості та якості корисних копалин, стану підготовки їх до промислового освоєння, у ДКЗ утворюється колегія у складі голови ДКЗ (голова колегії) та керівників структурних підрозділів Комісії.
Абзацом 2 п. 23 Положення про порядок проведення експертизи і оцінки запасів корисних копалин, затв. Постановою КМУ від 22.12.1994 № 865 визначено, що рішення ДКЗ, що приймаються на пленарних засіданнях і оформляються протоколами, спрямовуються на реалізацію єдиної науково-технічної політики щодо проведення геолого-економічної оцінки, державного обліку і забезпечення повноти використання запасів родовищ корисних копалин, визначення ступеня їх підготовленості до промислового освоєння відповідно до законодавства.
53. Відповідно до п. 5 Порядку №865 залежно від ступеня підготовленості до промислового освоєння запасів корисних копалин державна експертиза може завершуватися: апробацією запасів корисних копалин попередньо розвіданих родовищ, підготовлених до проведення розвідувальних робіт; затвердженням запасів корисних копалин розвіданих родовищ, призначених для проектування й будівництва нових, продовження терміну роботи діючих гірничодобувних і переробних підприємств.
Згідно з п. 7 Порядку №865 державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка). У разі необхідності за рішенням ДКЗ проводиться перевірка достовірності матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин безпосередньо на місці геологорозвідувальних робіт.
Приписами пунктів 16 та 17 Положення №865 визначено, що матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами. Після одержання матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин ДКЗ України укладає договори з користувачами надр або з уповноваженими ними особами на проведення робіт з експертизи та оцінки запасів корисних копалин і виконує їх в обумовлений у договорі термін.
Відповідно до пунктів 15, 26 Положення № 865 запаси корисних копалин підлягають підрахунку та обліку відповідно до Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр. ДКЗ систематично проводить аналіз державного балансу запасів корисних копалин і дає рекомендації для користувачів надр щодо подання на повторну або первинну державну експертизу матеріалів геолого-економічної оцінки відповідних родовищ корисних копалин.
54. За приписами пп. 1 п. 8 Порядку №615 (із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25.01.2012 №307; в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277, чинній до 28.12.2018) без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
55. У постанові Верховного Суду від 16.04.2020 у справі №826/6766/18 підсумовано, що пп. 1 п. 8 Порядку № 615 передбачає дві самостійні виключні підстави надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.
Перша підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:
а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;
б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.
Друга підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:
а) заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ та
б) за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
56. Такий підхід випливає з аналізу норми пп. 1 п. 8 Порядку №615, яка пов'язує можливість надання дозволу без отримання аукціону з виконанням логічного ряду умов і лише реалізація таких умов у сукупності призводить до виникнення підстав для надання дозволу без звернення до процедури проведення аукціону.
57. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач уклав з Товариством з обмеженою відповідальністю «Геопроф» договір № 32-17 на виконання робіт по створенню науково-технічної продукції, відповідно до умов якого (п. 2.1. договору), Товариство з обмеженою відповідальністю «Геопроф» проводить попередню геолого-економічну оцінку ділянок «Північний кар'єр» і «Південний кар'єр» Мар'янського родовища вапняків у Апостолівському районі Дніпропетровської області. Комплекс робіт, які входять до складу, встановлений у п.2.2. даного договору, у тому числі до них входять: представлення матеріалів повторної геолого-економічної оцінки запасів у ДКЗ України для подальшого затвердження запасів, робота з експертами.
На підставі проведених робіт Товариством з обмеженою відповідальністю «Геопроф» складено звіт, який Державна комісія України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України розглянула на засіданні, оформленому Протоколом від 13.06.2017 № 3964.
Відповідно до п. 2.3. Протоколу від 13.06.2017 № 3964 встановлено, що геологічна будова родовища вивчена й висвітлена у звіті з повнотою, достатньою для підрахунку запасів вапняків в межах ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища.
Відповідно до п. 3.1. Протоколу від 13.06.2017 № 3964, колегія ДКЗ постановила: виділити в окремий об'єкт надрокористування ділянку Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області.
Також, відповідно до п. 3.3. даного протоколу, вирішено апробувати станом на 01.01.2017 балансові запаси вапняків загальнодержавного значення ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища вапняків в контурах, категоріях і цифрах авторського підрахунку, в кількості згідно таблиці, зазначеної нижче у протоколі.
Протоколом засідання Робочої групи Державної служби геології та надр України з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин від 01.12.2017 №70 схвалено протокол ДКЗ України від 13.06.2017 №3964.
58. У касаційних скаргах, відзивах та поясненнях всі учасники справи зазначають про те, що Товариство з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» подало заяву на отримання дозволу на підставі Протоколу ДКЗ № 3964, який було схвалено 01.12.2017 Протоколом №70 засідання Робочої групи Держгеонадра. Цим Протоколом ДКЗ проведено апробацію запасів вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища вапняків.
Протоколом № 121 засідання Робочої групи Держгеонадра від 22.03.2019 було прийнято рішення зупинити пункт протоколу Робочої групи від 01.12.2017 № 70 щодо схвалення ДКЗ №3964.
25.10.2019 Державна комісія України по запасах корисних копалин прийняла протокол від 25.10.2019 №4945, яким проведено повторну апробацію запасів вапняків родовища та прийнято вважати таким, що втратив чинність протокол ДКЗ № 3964 від 13.06.2017 у частині апробації запасів вапняків.
59. Відповідач у касаційній скарзі посилається на те, що після зупинення рішення про затвердження протоколу ДКЗ №3964, станом на сьогоднішній день фактично не існує такого об'єкту надрокористування, як ділянка Центральна (північна і південна частини) Мар'янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області, стосовно якої звертався позивач та стосовно якої суд першої інстанції зобов'язав видати спеціальний дозвіл.
Своєю чергою, позивач у своїх поясненнях посилається на те, що після скасування протоколу ДКЗ № 3964 від 13.06.2017 ним повторно проведено апробацію цього ж родовища, яке не змінило своїх параметрів.
60. Суди попередніх інстанцій мають з'ясувати в розрізі законодавчо визначених підстав надання дозволу без проведення аукціону, що визначені п. 8 Порядку № 615 (із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25.01.2012 №307; в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277, чинній до 28.12.2018), чи мала місце зміна кількості корисних копалин і координат родовища (об'єкт надання дозволу) після прийняття протоколу ДКЗ від 25.10.2019 №4945 і чи вплине така зміна (якщо вона була) на можливість отримати дозвіл на користування родовищем надр.
61. Оцінюючи обраний позивачем та застосований судами спосіб захисту порушеного права, Верховний Суд зазначає наступне.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України, критеріям, за загальним правилом, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Водночас, зобов'язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
62. Отриманню спеціального дозволу на користування надрами має передувати визначена законодавством процедура, дотримання якої усіма суб'єктами таких правовідносин є обов'язковим.
63. Зобов'язання судом відповідача надати спеціальний дозвіл на користування надрами може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено всі необхідні умови, які передбачені нормами законодавства для отримання відповідного дозволу без проведення аукціону.
Надання спеціального дозволу на користування надрами є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура.
Верховний Суд враховує, що отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону є складною процедурою, яка залежить не тільки від того, чи було позивачем надано всі необхідні документи, а й від того чи отримано відповідачем всі необхідні погодження від законодавчо визначених органів державної влади.
Видача такого спеціального дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.
У цій справі суди, зобов'язуючи відповідача надати спеціальний дозвіл на користування надрами, обмежилися тільки перевіркою повноти наданих позивачем документів і взагалі не досліджували питання наявності або відсутності необхідних погоджень від органів державної влади.
З урахуванням викладеного, висновки судів про зобов'язання відповідача надати Товариству з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південні частини) Мар'янського родовища у Апостілівському районі Дніпропетровської області є передчасними.
64. Щодо посилань на надання спеціального дозволу на користування надрами на підставі принципу мовчазної згоди, слід керуватися таким.
Згідно з п. 133 Додатку до Закону України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, документом дозвільного характеру є спеціальні дозволи на користування надрами у межах конкретних ділянок.
За приписами абз. 4 ч. 1 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.
Частиною 6 цієї статті передбачено, що у разі якщо у встановлений законом строк суб'єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Зміст наведених норм свідчить, що у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов'язку (в установлений Законом строк видати документ дозвільного характеру або направити повідомлення про відмову у його видачі), тобто через свою бездіяльність, суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови подання ним заяви і документів до органу, який видає дозвіл, у повному обсязі та в установленому законом порядку.
65. Отже, принцип мовчазної згоди (в контексті процедури отримання дозволу та наслідків неприйняття суб'єктом владних повноважень своєчасного рішення) можна застосувати у випадку, коли у визначений термін відповідним органом не прийнято рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, або відповідного погодження.
При цьому згідно із принципом мовчазної згоди, передбаченим ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
66. Верховний Суд підкреслює, що застосувати принцип «мовчазна згода» можна за наявності підтвердження належним чином протиправної бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб'єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди.
Крім того, у постановах Верховного Суду від 26.06.2018 у справі №826/2810/17, від 20.09.2018 у справі №826/4604/17, від 10.01.2019 у справі №813/3145/16, від 04.06.2019 у справі №826/10179/16 зверталася увага на роз'яснення Державної регуляторної служби України, в яких зазначено, що суб'єктам господарювання рекомендовано, у разі невиконання дозвільним органом свого юридичного обов'язку, направляти рекомендованим поштовим відправленням з описом вкладення та повідомлення про вручення до дозвільного органу "повідомлення про початок роботи", застосовуючи право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності, отримане за принципом мовчазної згоди (із зазначенням дати).
У свою чергу, дозвільним органам рекомендується брати до уваги таке повідомлення та розцінювати набуття права суб'єктом господарювання на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності як юридичний факт, який не може бути змінено або припинено у зв'язку з несвоєчасним направленням йому рішення про відмову у видачі документу дозвільного характеру.
67. У цій справі суди не встановили всіх необхідних обставин для правильного вирішення спору, тому є передчасним висновок про задоволення позовних вимог.
Колегія суддів не вбачає підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми, яку визначив позивач щодо правильного застосування судами в аналогічних спорах дискреції відповідача та «принципу мовчазної згоди» через те, що з урахуванням невстановлення судами попередніх інстанцій всіх необхідних обставин для правильного вирішення спору, немає потреби у розв'язанні Великою Палатою Верховного Суду означеної позивачем виключної правової проблеми саме у цій справі.
68. Також Суд звертає увагу на те, що відповідно до ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надр без проведення аукціону, є особливо суворими та, як виняток, застосовується до суб'єкта, який забезпечив безумовне дотримання всіх вимог законодавства у сфері надрокористування для отримання спеціального дозволу на користування надрами. Лише зазначене у сукупності дає пільгове право на особливі умови використання надр, як національного багатства.
69. З урахуванням викладеного, Верховний Суд зазначає, що у ході перевірки дотримання законодавчо визначених умов, необхідних для отримання дозволу на користування надрами без проведення аукціону суди мають дослідити всі необхідні фактичні дані та з'ясувати чи дійсно відповідачем було допущено протиправну бездіяльність щодо неналежного розгляду заяви позивача, оцінити фактичні дані на підтвердження отримання відповідачем погоджень на видачу спеціального дозволу на користування надрами від інших державних органів; дослідити питання запиту та отримання відповідачем вищевказаних погоджень на предмет дотримання відповідачем строків розгляду заяви позивача, а також з'ясувати чи мала місце зміна кількості корисних копалин і координат родовища (об'єкт надання дозволу) після прийняття протоколу ДКЗ від 25.10.2019 №4945.
70. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
71. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
72. Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
73. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись ст. ст. 242, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Касаційні скарги Державної служби геології та надр України, Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" - задовольнити частково.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 у справі №280/4380/19 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя І.В. Желєзний
Суддя С.Г. Стеценко