17 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 420/1627/20
адміністративне провадження № К/9901/14607/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , третя особа - Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2020 року, постановлену у складі судді Вовченко О.А. та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів: Градовського Ю.М. (доповідач), Крусяна А.В., Яковлєва О.В.,
І. Суть спору
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , третя особа - Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, в якому просив суд:
1.1 визнати протиправною бездіяльність ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_1 - голови Лиманської РДА Одеської області щодо відсутності контролю у протиправній бездіяльності ОСОБА_2 , виконуючої з 19.02.2019 повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області з ненадання у встановлений п'ятнадцятиденний строк (після припинення 13.02.2019 повноважень ОСОБА_5 як голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області), до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, що призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування;
1.2. визнати протиправною бездіяльність ОСОБА_4 - голови Лиманської РДА Одеської області щодо відсутності контролю у протиправній бездіяльності ОСОБА_2 , виконуючої з 19.02.2019 повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області з ненадання у встановлений п'ятнадцятиденний строк (після припинення 13.02.2019 повноважень ОСОБА_5 як голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області), до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, що призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування;
1.3. визнати протиправною бездіяльність ОСОБА_2 , виконуючої з 19.02.2019 повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо ненадання у встановлений п'ятнадцятиденний строк (після припинення 13.02.2019 повноважень ОСОБА_5 як голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області), до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, що призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування;
1.4. зобов'язати ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , як голову Лиманської РДА Одеської області встановити особистий контроль щодо зобов'язання ОСОБА_2 , виконуючої з 19.02.2019 повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, надати до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області;
1.5. зобов'язати ОСОБА_4 , як голову Лиманської РР Одеської області встановити особистий контроль щодо зобов'язання ОСОБА_2 , виконуючої з 19.02.2019 повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, надати до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач указує, що Рішенням Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області №340-VII від 13 лютого 2019 року відповідно до пункту 2 частини та частини третьої статті 42, пункту 1 частини третьої статті 50 та частини третьої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", враховуючи рішення Трояндівської сільської ради "Про дострокове припинення повноважень голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5 в зв'язку із порушенням Конституції України, законів України, Присяги посадових осіб місцевого самоврядування, прав і свобод громадян та не забезпечення здійснення наданих йому повноважень та звільнення ОСОБА_5 з займаної посади" на секретаря цієї ради - ОСОБА_2 покладено виконання повноважень сільського голови та надано право першого підпису, а також зобов'язано звернутися у п'ятнадцятиденний строк до ВРУ з клопотанням про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області. Вважає, що ОСОБА_2 бездіє виконуючи обов'язки голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо ненадання у встановлений п'ятнадцятиденний строк (після припинення 13.02.2019 повноважень ОСОБА_5 , як голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області) до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, що призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2020 року, залишеною без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі ч.2 ст.123, п.1 ч.4 ст.169 КАС України - у зв'язку з пропуском позивачем строку звернення до суду.
4. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем пропущено строк звернення з даним позовом до суду, встановлений статтею 122 КАС України, та не зазначено наявності поважних причин пропуску такого строку.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування та порушення судами норм матеріального права.
6. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду та вирішення в установленому відповідними положеннями КАС України питання про відкриття провадження у справі.
7. Свої вимоги скаржник мотивує тим, що строк, коли позивач повинен був дізнатися про порушення своїх прав неможливо встановити, порушення прав позивач є триваючим по сьогодення, а тому в суду першої інстанції не було правових підстав для повернення поданої позовної заяви, а суд апеляційної інстанції не приділив цьому належної уваги.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідачі вказують на її безпідставність та просять залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
9. Рішенням Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області №340-VII від 13 лютого 2019 року відповідно до пункту 2 частини та частини третьої статті 42, пункту 1 частини третьої статті 50 та частини третьої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", враховуючи рішення Трояндівської сільської ради "Про дострокове припинення повноважень голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5 в зв'язку із порушенням Конституції України, законів України, Присяги посадових осіб місцевого самоврядування, прав і свобод громадян та не забезпечення здійснення наданих йому повноважень та звільнення ОСОБА_5 з займаної посади" на секретаря цієї ради - ОСОБА_2 покладено виконання повноважень сільського голови та надано право першого підпису, а також зобов'язано звернутися у п'ятнадцятиденний строк до ВРУ з клопотанням про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області.
10. Предметом спору у даній справі є оскарження ОСОБА_1 бездіяльності ОСОБА_2 , яка виконує обов'язки голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо ненадання у встановлений п'ятнадцятиденний строк (після припинення 13.02.2019 повноважень ОСОБА_5 , як голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області) до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області та оскарження бездіяльності ОСОБА_3 , як голови Лиманської РДА Одеської області та ОСОБА_4 , як голови Лиманської РДА Одеської області щодо відсутності контролю у зазначеній вище бездіяльності ОСОБА_2 .
V. Джерела права й акти їх застосування
11. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із того, що з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підставі позову у суді касаційної інстанції не допускається.
12. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55 Конституції України).
13. Частиною п'ятою статті 125 Конституції України визначено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
14. За визначенням частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
15. У свою чергу, частина перша статті 5 КАС України передбачає право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
16. Строк звернення до адміністративного суду регламентовано статтею 122 КАС України, за приписами частин першої, другої якої, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
17. Законодавче обмеження строку звернення до адміністративного суду обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
18. Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
19. Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
20. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Процесуальний кодекс установлює обмеження щодо відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
21. Одним із механізмів забезпечення реалізації гарантованого Конвенцією права особи на доступ до правосуддя, з урахуванням принципу правової визначеності, є поновлення судом пропущеного з поважних причин строку на звернення до суду в розумних межах, з дотриманням засад оптимальності і пропорційності.
22. Виходячи з наведеного, можна дійти висновку, що поновлення встановленого процесуальним законом строку для звернення до адміністративного суду здійснюється у розумних межах та лише у виняткових, особливих випадках, виключно за наявності обставин об'єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав, свобод або законних інтересів.
23. Поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
24. Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
25. Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
26. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
27. Верховний Суд звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними.
28. Необхідно зауважити на тому, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
29. Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
30. Законодавче обмеження строку звернення до суду з позовом, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
31. Право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду з відповідним позовом.
32. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
33. Поняття поважних причин пропуску процесуальних строків є оціночним, а його вирішення покладається на розсуд судді, суду.
34. Колегія суддів зауважує, що норми КАС України не містять виключень або підстав для звільнення учасників процесу від обов'язку надавати докази до суду та доводи ті обставини, які є підставами для поновлення пропущеного строку звернення до суду.
VI. Оцінка Верховного Суду
35. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.
36. Так, звертаючись з позовом до суду ОСОБА_1 посилається на те, що ОСОБА_2 , виконуючи обов'язки голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області не надала у встановлений п'ятнадцятиденний строк (після припинення 13.02.2019 повноважень ОСОБА_5 , як голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області) до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області. Вказана бездіяльність призвела до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування.
37. Разом з тим, позивач не зазначає конкретної дати, коли дізнався про порушення своїх прав та не надає доказів на підтвердження вказаного.
38. Відповідно до ч.3 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади. Не пізніш як на п'ятнадцятий день після звільнення з посади або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови. Таке клопотання розглядається Верховною Радою України не пізніше ніж у дев'яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного, міського голови.
39. Згідно з ч.10 ст.72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідні позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України не пізніше ніж у дев'яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови визначається законом про вибори.
40. Згідно з ч.7 ст.15 Закону України «Про місцеві вибори» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) орган, який відповідно до статті 14 цього Закону прийняв рішення про призначення повторних, проміжних чи перших місцевих виборів, не пізніш як на третій день з дня його прийняття публікує рішення у друкованих засобах масової інформації або, у разі неможливості, оприлюднює в інший визначений ним спосіб, а також доводить зазначене рішення до відома Центральної виборчої комісії в цей же строк.
41. Як вірно зазначено судом першої інстанції, з огляду на те, що повноваження голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5 було достроково припинено 13.02.2019 та враховуючи 90-денний строк розгляду Верховною Радою України клопотання щодо призначення позачергових виборів сільського голови з моменту дострокового припинення повноважень ОСОБА_5 та триденний строк опублікування рішення за результатами розгляду клопотання, можлива протиправна бездіяльність відповідачів щодо оскарження якої ОСОБА_1 звернувся з даним позовом до суду, могла мати місце у період з 18.05.2019.
42. Однак, позов подано до суду першої інстанції 26.02.2020, тобто з пропуском шестимісячного строку звернення до суду, встановленого статтею 122 КАС України.
43. Ураховуючи викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанції, що позивачем пропущено строк звернення до суду, встановлений статтею 122 КАС України, та не зазначено наявності поважних причин, які могли б бути підставою для його поновлення. А відтак, судом першої інстанції обґрунтовано застосовано наслідки пропуску строку звернення до суду, встановленні ч.2 ст.123, п.1 ч.4 ст.169 КАС України.
44. Частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
45. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
46. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
47. Отже, переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи, правильність застосування ними норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судових рішень, а тому в задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 слід відмовити.
48. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
49. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій (частина перша статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України).
50. З урахуванням наведеного, Суд дійшов висновку про необхідність залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
VІI. Судові витрати
51. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2020 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року у справі № 420/1627/20 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
А.Г. Загороднюк