16 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 817/1321/18
адміністративне провадження № К/9901/2901/19
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Стародуба О.П., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 817/1321/18
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання відмови протиправною, зобов'язання вчинення певних дій, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2018 року, прийняте у складі судді Друзенко Н.В. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Попка Я.С., суддів Іщук Л.П., Сеника Р.П.,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, в якому просить визнати протиправною відмову відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, викладену у листі від 27 лютого 2018 року № Г-2162/0-2191/0/95-18; зобов'язати відповідача повторно розглянути його заяву від 06 лютого 2018 року та зобов'язати надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, позов задоволено повністю. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2 гектари для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населених пунктів Берездівської об'єднаної територіальної громади Славутського району Хмельницької області за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка оформлена листом від 27 лютого 2018 року № Г-2162/0-2191/0/95-18. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надати ОСОБА_1 на підставі його заяви від 06 лютого 2018 року дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2 гектари для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населених пунктів Берездівської об'єднаної територіальної громади Славутського району Хмельницької області за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.
Як встановлено, 06 лютого 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області з письмовою заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га, яка розташована за межами населених пунктів Берездівської об'єднаної територіальної громади Славутського району Хмельницької області для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності. До клопотання додав: графічний матеріал, на якому зазначено бажане вільне місце розташування земельної ділянки, копію паспорта та ідентифікаційного коду. Вказана заява ОСОБА_1 зареєстрована в Головному управлінні Держгеокадастру в Хмельницькій області 08 лютого 2018 року за № Г-2162/0/94-18, а на графічному матеріалі, де зазначене бажане для ОСОБА_1 місце розташування земельної ділянки стоїть печатка Берездівської сільської ради.
Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області листом № Г-2162/0-2191/0/95-18 на звернення ОСОБА_1 повідомлено, що згідно укладених меморандумів про співпрацю при здійсненні заходів щодо передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність об'єднаних територіальних громад (ОТГ) між Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області та об'єднаними територіальними громадами від 08 лютого 2018 року, проводяться роботи по інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності з метою передачі їх в комунальну власність ОТГ з визначеними в Державному Земельному кадастрі кадастровими номерами. З огляду на це, позивачу рекомендовано після введення передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність та реєстрації права комунальної власності об'єднаних територіальних громад, звернутися з відповідним клопотанням до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених ст. 122 Земельного Кодексу України.
Обґрунтовуючи зазначене, відповідач долучив до матеріалів справи копію Меморандуму про співпрацю при здійсненні заходів щодо передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад, укладеного між Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області та Берездівським сільським головою 08 лютого 2018 року. Метою вказаного Меморандуму є визначення основних вимог та підходів, що застосовуватимуться и здійснені заходів щодо передачі у комунальну власність Берездівської ОТГ земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності. Засадами співпраці визначено, що передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність здійснюється за наказами Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, яке здійснює розпорядження землями державної власності відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України, якому зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження її використанні.
План-графік передачі земель об'єднаним територіальним громадам на території Хмельницької області був затверджений наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 02 лютого 2018 року № 19, однак жодних доказів тому, що до нього були включені земельні ділянки, розташовані на території Славутського району Хмельницької області для їх передачі Берездівській ОТГ в матеріалах справи немає.
У матеріалах справи знаходиться наказ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 23 березня 2018 року № 44, яким внесено міни до наказу від 02 лютого 2018 року № 19, шляхом викладення плану-графіку передачі земель ОТГ на території Хмельницької області в редакції згідно додатку. І вже згідно з таким планом-графіком до 30 вересня 2018 року підлягають передачі Берездівській ОТГ земельні ділянки, розташовані на території Славутського району Хмельницької області.
Із матеріалів справи видно, що за даними публічної кадастрової карти України земельна ділянка, щодо якої позивач виявив намір отримати її у власність (знаходиться біля села Бесідки, Славутського району Хмельницької області та межує з ділянкою № 6823988000:04:002:0052) і станом на час звернення ОСОБА_1 із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, і станом на день розгляду справи судом, перебуває в державній власності, не сформована, кадастрового номеру їй не присвоєно.
Суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, дійшов висновку про обґрунтованість позову, оскільки належність поданих позивачем з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки документів, а також відсутність визначених законом підстав для відмови в наданні такого дозволу була встановлена в ході судового розгляду даної справи. Таким чином, відсутні підстави для прийняття відповідачем у спірних правовідносинах рішення на власний розсуд, позаяк за відсутності підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою суб'єкт владних повноважень безальтернативно був зобов'язаний задовольнити відповідне клопотання позивача.
У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування рішень суду першої та апеляційної інстанцій та передачу справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Позивач надав до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу, просить залишити скаргу без задоволення у зв'язку з її необґрунтованістю.
Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
Відповідно до частин 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Отже, відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.
Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.
До того ж, колегія суддів Верховного Суду зауважує, що частиною 7 статті 118 ЗК України передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Проте, з листа Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 27 лютого 2018 року № Г-2162/0-2191/0/95-18 видно, що у такому не наведені жодні підстави, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України, для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства на території за межами населених пунктів Берездівської об'єднаної територіальної громади Славутського району Хмельницької області.
Суди попередніх інстанцій дійшли правильнго висновку, що безпідставним є покликання відповідача на Меморандум про співпрацю при здійсненні заходів щодо передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад, укладений між Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області та Берездівським сільським головою 08 лютого 2018 року, оскільки зазначений Меморандум не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадянам, а лише визначає основні вимоги та підходи, які будуть застосовуватися при здійснені заходів щодо передачі у комунальну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності. Меморандум передбачає, що передумовою для передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність є реєстрація права державної власності, яка в свою чергу передбачає формування відповідних земельних ділянок, тобто їх ідентифікацію (місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження та обмеження у використанні) з присвоєнням кадастрового номера. Оскільки обрана позивачем земельна ділянка не сформована, кадастрового номеру їй не присвоєно, то сам по собі факт підписання Меморандуму не міг і бути перешкодою для надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Також судами обґрунтовано відхилено покликання відповідача на наказ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 23 березня 2018 року № 44, яким передбачено, що до 30 вересня 2018 року підлягають передачі Берездівській ОТГ земельні ділянки, розташовані на території Славутського району Хмельницької області, оскільки вказаний наказ видано 23 березня 2018 року, тобто вже після того, як 27 лютого 2018 року відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2 гектари для ведення особистого селянського господарства. Крім того, зазначений наказ не ідентифікує, які саме земельні ділянки передаються у комунальну власність ОТГ. Як встановлено, обрана позивачем земельна ділянка не сформована, до Державного земельного кадастру з відповідним кадастровим номером не внесена і право державної власності не неї не зареєстровано. Відтак, немає жодних підстав стверджувати про те, що місце розташування обраної позивачем земельної ділянки не відповідає вимогам наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 23 березня 2018 року № 44, або від 02 лютого 2018 року № 19.
Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов'язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.
Згідно з постановами Верховного Суду від 19 червня 2018 року, 24 січня 2019 року, 15 серпня 2019 року у справах №№ 806/2687/17, 806/2981/17, 806/3097/17 суд постановив рішення про зобов'язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою.
Проте, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17 зазначила таке.
Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. Суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з'ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
Отже, у цій справі відсутні підстави для зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки обставинами справи не підтверджено, що відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.
Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову.
Враховуючи вищезазначене, рішення апеляційного суду належить скасувати, а рішення суду першої інстанції - змінити.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області задовольнити частково.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року у справі № 817/1321/18 скасувати.
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2018 року змінити, виклавши перший, другий та третій абзаци резолютивної частини у такій редакції:
«Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (29016, м. Хмельницький, вул. Інститутська, 4/1, код ЄДРПОУ 39767479) задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, яка полягає у нездійсненні належного розгляду заяви ОСОБА_1 від 06 лютого 2018 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області у встановленому законодавством порядку розглянути клопотання ОСОБА_1 від 06 лютого 2018 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, за результатами видати відповідний наказ. В задоволені решти позовних вимог відмовити».
В решті постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2018 року залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіЛ.Л. Мороз О.П. Стародуб А.І. Рибачук