22-ц/804/2626/20
242/2723/20
Справа № 242/2723/20
Провадження № 22-ц/804/2626/20
15 вересня 2020 року м. Маріуполь
Донецький апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ: головуючого судді Мальцевої Є.Є., суддів Пономарьової О.М., Мироненко І.П.,
учасники справи:
заявник: керівник Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі Селидівської міської ради,
заінтересована особа - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 ,
розглянувши в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи в місті Маріуполі апеляційну скаргу керівника Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області, що діє в інтересах Селидівської міської ради, на ухвалу Селидівського міського суду Донецької області від 03 липня 2020 року по цивільній справі за заявою Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області, що діє в інтересах Селидівської міської ради, заінтересована особа: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , про передачу безхазяйної нерухомої речі у комунальну власність,
У червні 2020 року керівник Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області звернувся до суду в інтересах держави в особі Селидівської міської ради із заявою передачу безхазяйної нерухомої речі у комунальну власність.
В позові вказав, що підставою для представництва інтересів держави та безпосередньо інтересів територіальної громади м. Селидове в особі Селидівської міської ради є об'єктивна обставина порушення інтересів держави у зв'язку з відсутністю протягом тривалого часу активних дій, спрямованих на звернення до суду із заявою про передачу нерухомого майна - гідротехнічної споруди, як безхазяйного майна у комунальну власність територіальної громади Селидівської міської ради. Селидівською міською радою як органом місцевого самоврядування до відома якого належить право володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися майном, що належить територіальній громаді, допущено бездіяльність при вирішенні питання про передачу безхазяйного нерухомого майна до комунальної власності. Незважаючи на покладені на раду повноваження щодо вжиття заходів представницького характеру щодо отримання у власність нерухомого майна, органом місцевого самоврядування не здійснено жодних дій щодо звернення до суду, що ставить під загрозу порушення майнових інтересів територіальної громади. Таким чином, існують порушення майнових інтересів держави, у зв'язку з цим є всі достатні підстави для їх захисту шляхом здійснення представництва інтересів держави в суді у зв'язку із невиконанням Селидівською міською радою своїх обов'язків та повноважень.
Ухвалою Селидівського міського суду Донецької області від 03 липня 2020 року заяву керівника Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі Селидівської міської ради, заінтересована особа: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , про передачу безхазяйної нерухомої речі у комунальну власність повернуто заявнику.
Роз'яснено, що повернення заяви не перешкоджає повторному зверненню із заявою до суду, якщо перестануть існувати обставини, що стали підставою для її повернення.
В апеляційній скарзі керівник Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального та матеріального права, просить ухвалу суду скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Апеляційна скарга мотивована тим, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що прокурором не обґрунтовано наявність підстав для представництва. Такий висновок суду першої інстанції не відповідає обставинам справи, оскільки прокурором належним чином обґрунтовано підстави для представництва держави в особі Селидівської міської ради при зверненні до суду з даною заявою, оскільки остання допустила бездіяльність та не звернулася до суду, чим порушуються інтереси держави. Зважаючи на викладене, прокурор звернувся до суду та надав належне обґрунтування порушення інтересів держави, а також підстави для представництва таких інтересів прокурором, забезпечив належними та допустимими доказами у розумінні ст.ст.76-78 ЦПК України.
Від Селидівської міської ради надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що рада підтримує апеляційну скаргу та просить скасувати ухвалу Селидівського міського суду від 03 липня 2020 року, оскільки у листі від 30 березня 2020 року за вих. № 02вх-432-23/4 повідомляли прокуратуру про неможливість звернення до суду з заявою про передачу безхазяйної гідротехнічної споруди у комунальну власність через відсутність коштів на сплату судового збору та проведення експертизи гідротехнічних споруд.
Інші учасники справи не скористались своїм правом на подання до суду своїх заперечень щодо змісту і вимог апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не направили, що за положеннями ч.3 ст. 360 ЦПК України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Відповідно до ч.13 ст.7, ч.ч. 1,3 ст.368, ч.2 ст. 369 ЦПК України справа розглядається апеляційним судом в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, без повідомлення учасників справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржувану ухвалу скасувати та повернути справу до суду першої інстанції для продовження розгляду з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що в червні 2020 року керівник Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області в порядку окремого провадження звернувся до суду в інтересах держави в особі Селидівської міської ради із заявою передачу безхазяйної нерухомої речі у комунальну власність.
04 травня 2020 року на запит Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області Виконавчим комітетом Селидівської міської ради повідомлено, що до суду із заявою про передачу безхазяйних гідротехнічних споруд водних об'єктів, які розташовані в балці без назви басейну річки Солона на території Селидівської міської ради, у комунальну власність не зверталися через відсутність коштів для оплати експертизи та судового збору.
09 червня 2020 року керівник Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області, відповідно до вимог ч.4 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», повідомив голову Селидівської міської ради про підготовку вказаної заяви в інтересах держави в особі Селидівської міської ради про передачу безхазяйної нерухомої речі у комунальну власність.
Повертаючи заяву, суд першої інстанції виходив з того, що до заяви не додані документи, що підтверджують наявність передбачених законом підстав для звернення прокурора до суду в інтересах інших осіб в контексті вимог ч. 1ст. 56 ЦПК України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру». Прокурором не обґрунтовано наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Селидівської міської ради, оскільки до матеріалів заяви не надано доказів щодо нездійснення або неналежним чином здійснення Селидівською міською радою відповідних повноважень, віднесених до її компетенції. До того ж, Селидівська міська рада на даний момент існує як юридична особа, не ліквідована, а тому здатна самостійно представляти свої інтереси в суді.
З урахуванням вищенаведеного суд першої інстанції дійшов до висновку, що у прокурора в даному випадку немає законних підстав для представництва інтересів держави і звернення з заявою до суду.
Проте, з таким висновком суду першої інстанції погодитися не можна.
Відповідно до ч.2 ст.4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Згідно із ч.1 ст. 56 ЦПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.
Якщо держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов'язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов'язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.
У судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний їй орган, наділений повноваженнями у спірних правововідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактично стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ст.1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (п.2 ч.1 ст.2 Закону).
Відповідно до п.2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов'язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенства права.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на стороні однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення від 31 березня 2005 року у справі «Ф.В. проти Франції», заява № 61517/00, п.27).
Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так у справі «Менчинська проти Росії» (рішення від 15 січня 2009 року, заява № 42454/02, п.35), ЄСПЛ висловив таку позицію, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави. Також рішення від 01 квітня 2010 року у справі «Королев проти Росії», заява № 5447/03, п.33.
При цьому, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (рішення від 06 грудня 2007 року у справі «Воловік проти України», заява № 15123/03, п.45).
Тлумачення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, якою на органи прокуратури покладено функцію представництва інтересів держави, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).
У пункті 3 ч.1 ст.131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, таким є Закон України «Про прокуратуру».
У частині 3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч.4 цієї статті.
Відповідно до п.п.1,2 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Зазначеним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України: прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність її захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст.185 ЦПК України.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч.4, ч.5 ст.56 ЦПК України).
Такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) з посиланням на правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16ц (провадження № 14-104цс19).
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, відповідно до якого сам факт не звернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв'язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Відповідно до ч.3ст.16 Закону України «Про місцеве самоврядування» матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є, серед іншого, доходи місцевих бюджетів та природні ресурси.
Державою гарантується належне функціонування місцевого самоврядування, матеріальною основою якого є, у тому числі, нерухоме майно, правомочності власника щодо якого від імені територіальної громади виконує відповідна рада.
Оскільки нерухоме майно - гідротехнічна споруда знаходиться на території Селидівської міської ради, орган, до компетенції якого віднесено повноваження на звернення до суду із заявою про передачу безхазяйного нерухомого майна у комунальну власність є Селидівська міська рада.
Незважаючи на покладені на Селидівську міську раду повноваження щодо вжиття заходів представницького характеру щодо отримання у власність нерухомого майна, органом місцевого самоврядування не здійснено жодних дій щодо звернення до суду, що ставить під загрозу порушення майнових інтересів територіальної громади. Таким чином, існують порушення майнових інтересів держави.
При зверненні до суду з даним позовом керівник Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області на виконання вимог ч. 4 ст. 56 ЦПК України, в позовній заяві належним чином обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах та надав докази нездійснення цим органом захисту інтересів держави у зв'язку з відсутністю коштів для сплати судового збору та проведення експертизи.
Відповідно до ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою попередньо, до звернення до суду, 09 червня 2020 року (№ 37/4-1532вих-20), повідомлено Селидівську міську раду Донецької області про звернення з позовом до суду.
Отже, прокурором при пред'явлені позову було дотримано процедуру доведення необхідності звернення до суду з даним позовом.
З огляду на це, апеляційний суд приходить до висновку, що звернення прокурора до суду відповідає законній меті, оскільки як суспільний, так і державний інтерес беззаперечно присутній. Невжиття уповноваженими державою органами заходів щодо передачі безхазяйної нерухомої речі у власність територіальної громади є очевидним.
Проте, судом вказані обставини, вищенаведені норми закону та правові позиції Верховного Суду залишені без належної уваги.
Враховуючи викладене, апеляційний суд вважає, що прокуратура у повному обсязі виконала вимоги чинного процесуального законодавства, зокрема, ст. 56 ЦПК України, зазначивши орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також обґрунтувавши, в чому саме полягає порушення інтересів держави, та довівши необхідність звернення до суду,в тому числі і виключні випадки.
Відповідно до ч. 1 ст. 379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.
Апеляційний суд вважає, що ухвала про повернення позовної заяви судом першої інстанції постановлена з порушенням норм процесуального права, є необґрунтованою, постановлена на неповно з'ясованих обставинах справи, а тому підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Оскільки судом першої інстанції рішення у справі ще не ухвалювалося і не було предметом апеляційного розгляду, підстави для застосування апеляційним судом п. 13 ст. 141 ЦПК України відсутні. Тому питання щодо розподілу судових витрат має бути вирішено судом першої інстанції під час ухвалення рішення.
Керуючись ст.ст. 374, 379, 381, 382 ЦПК України, апеляційний суд,
Апеляційну скаргу керівника Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області, що діє в інтересах Селидівської міської ради задовольнити.
Ухвалу Селидівського міського суду Донецької області від 03 липня 2020 року скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Повний текст постанови складено 15 вересня 2020 року.
Судді Є.Є. Мальцева
О.М. Пономарьова
І.П.Мироненко