03 вересня 2020 рокуЛьвівСправа № 380/1947/20 пров. № А/857/7588/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Святецького В.В.
суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М.
з участю секретаря судового засідання Хітрень О.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2020 року у справі № 460/4429/19 (головуючий суддя Сакалош В.М., м. Львів, час ухвалення 10:42 год., повний текст рішення складений 27 травня 2020 року) за адміністративним позовом Автогаражного кооперативу «Сокільники» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області про визнання протиправною і скасування постанови про накладення штрафу,-
У березні 2020 року Автогаражний кооператив «Сокільники» (надалі - АГК «Сокільники») звернувся в суд з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову №17пз/21/1013-6/819-20 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування від 19.02.2020.
Рішенням від 21 травня 2020 року Львівський окружний адміністративний суд позов задовольнив повністю.
Визнав протиправною та скасував постанову №17пз/21/1013-6/819-20 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування від 19.02.2020.
Сягнув на користь Автогаражного кооперативу «Сокільники» за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області судовий збір в сумі 2102 (дві тисячі сто дві) грн 00 коп.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Державна архітектурно-будівельна інспекція України подала апеляційну скаргу, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи.
В обґрунтування апеляційної скарги скаржник вказує, що поза увагою суду першої інстанції залишилося те, що законодавець чітко визначив, зокрема, в Закону України «Про архітектурну діяльність», що штраф за виконання будівельних робіт без отримання документа, що дає право їх виконувати, накладається на юридичну особу, яка є замовником будівництва. В свою чергу, замовником будівництва може бути юридична особа, яка має у власності земельну ділянку та реалізує своє право на забудову.
У даному випадку позивач є власником земельної ділянки, на якій здійснено самочинне будівництво, а тому може бути притягнутий до відповідальності за таке правопорушення.
Апелянт не погоджується з висновками суду першої інстанції, що самочинне будівництво здійснено членами кооперативу, так як в даному випадку це не має жодного правового значення, оскільки такі дії членів кооперативу відбулися за погодженням (усним чи письмовим) самого кооперативу. У разі, якщо б позивач, як власник землі, заперечував будівництво на своїй території членами кооперативу, - він повинен був звернутися самостійно до органу архбудконтролю щодо незаконного будівництва.
Відтак, вважає, що належним та допустимим доказом того, що саме на позивача необхідно накласти штраф за самочинне будівництво є факт наявності у позивача документа на право власності на земельну ділянку та факт бездіяльності у вигляді не повідомлення компетентних органів про здійснення сторонніми особами самочинних будівельних робіт на земельній ділянці, що належить позивачу без його згоди на такі дії.
У даному випадку при перевірці було встановлено наявність споруд різного роду (нежитлових приміщень) будівель, гаражів, цехів у загальній кількості близько двохсот, які класифіковані відповідачем як об'єкти найнижчого класу наслідків (відповідальності) СС1 - та накладено на позивача найменшу суму штрафу, яка визначена Законом.
З огляду на викладене, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Автогаражний кооператив «Сокільники» правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Учасники справи викликалися в судове засідання, проте у зв'язку з їх неявкою фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Суд встановив та матеріалами справи підтверджується, що рішенням виконавчого комітету Радянської районної Ради народних депутатів м. Львова від 08.04.1996 №180 було створено гаражний кооператив металевих гаражів «Сокільники» добровільного товариства «Автолюбитель УРСР» Радянського району м. Львова та надано для користування земельну ділянку площею 5.0 га та 2.0 га відповідно до Державних актів на право користування землею, зареєстрованих за №268 від 1986 року та №313 від 1987 року.
АГК «Сокільники» зареєстрований в Єдиному Державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб підприємців, основний вид діяльності 81.10 Комплексне обслуговування об'єктів.
АГК «Сокільники» діє на основі статуту, затвердженого конференцією членів автогаражного кооперативу 17.05.2009 у новій редакції з уточненнями, відповідно до Закону України «Про кооперацію» 2003 року.
На підставі направлення для проведення позапланового заходу від 16.12.2019 №918/19-пз, головним інспектором будівельного нагляду було проведено позаплановий захід державного контролю щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті: «Будівництво автогаражним кооперативом «Сокільники» в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області».
За наслідками перевірки складено Акт від 16.12.2019 №918/19-пз. Згідно з Актом перевіркою встановлено, що на території АГК «Сокільники» виконуються будівельні роботи з будівництва капітальних споруд різного роду нежитлових будівель, гаражів, цехів, господарських будівель і т.д. (близько 200 будівель і споруд). В Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів відсутня інформація про реєстрацію документів на право виконання будівельних робіт за вказаною адресою. Вказані роботи проводяться без проектної документації та права на виконання будівельних робіт - повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1) (у відповідності до ч. 5 ст. 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» об'єкт належить до об'єктів з незначними наслідками (СС1))
На підставі порушень, виявлених перевіркою, Департаментом ДАБІ у Львівській області ДАБІ України 27.12.2019 було винесено Припис №918/19-пз про зупинення підготовчих та будівельних робіт на земельних ділянках, які надані в користування АГК «Сокільники» в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області до отримання права на їх виконання у встановленому законом порядку.
Також відповідачем щодо АГК «Сокільники» складено Протокол від 27.12.2019 №918/19-пз про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за які передбачена п. 2 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Листом від 08.01.2020 представник АГК «Сокільники» повідомив відповідача про неможливість виконання припису, у зв'язку з тим що АГК «Сокільники» не здійснює жодних будівельних робіт на наданій у користування земельній ділянці, також кооператив не є замовником чи підрядником виконання будь-яких будівельних робіт.
На підставі направлення для проведення позапланового заходу від 31.01.2020 №60/20-пз, головним інспектором будівельного нагляду було проведено позаплановий захід державного контролю щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті: «Будівництво автогаражним кооперативом «Сокільники» в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області».
За наслідками перевірки складено Акт від 16.12.2019 №60/20-пз. Згідно з Актом перевіркою встановлено, що Припис від 27.12.2019 №918/19-пз АГК «Сокільники» не виконано.
За наслідками розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за протоколом від 27.12.2019 №918/19-пз, складеним за результатами перевірки контролюючим органом, винесено постанову №17пз/21/1013-6/819-20 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 19.02.2020.
Вказаною постановою АГК «Сокільники» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 2 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено на кооператив штраф у сумі 75672 грн.
Не погоджуючись з рішенням відповідача, вважаючи вищезазначену постанову протиправною та такою, що підлягає скасуванню, АГК «Сокільники» звернувся до суду з позовом.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що при проведенні перевірки не встановлено на підставі належних доказів, хто та коли проводив незаконне будівництво, чи був АГК «Сокільники» замовником такого будівництва. А тому АГК «Сокільники» не є суб'єктом правопорушення у сфері містобудівної діяльності, визначеної оскаржуваною постановою.
Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, враховуючи межі перегляду, передбачені ст. 308 КАС України, апеляційний суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Пунктом 3 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року №244 (в редакції, що була чинною на час спірних правовідносин), передбачено, що штрафи накладаються на суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Як правильно встановлено судом першої інстанції та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, в оскаржуваній постанові від 19 лютого 2020 року №17пз/21/1013-6/819-20 АГК «Сокільники» визнано винним у вчиненні правопорушення, відповідальність за яке передбачена пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Зокрема, суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинене щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), - у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
На підставі аналізу наведеної правової норми колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що спеціальним суб'єктом правопорушень у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за які передбачено частиною другою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» виступають суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
Замовник - фізична або юридична особа, яка має у власності або у користуванні земельну ділянку, подала у встановленому законодавством порядку заяву (клопотання) щодо її забудови для здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об'єкта містобудування (частина перша статті 1 Закону України «Про архітектурну діяльність»).
На цій підставі колегія суддів дійшла висновку, що набуття фізичною або юридичною особою статусу замовника будівництва має місце за одночасного виконання таких умов: 1) перебування у власності або користуванні у такої особи земельної ділянки, на якій плануються або здійснюються будівельні роботи; 2) саме цей користувач або власник земельної ділянки має намір на здійснення будівельних робіт, про що свідчить подання у встановленому порядку відповідної заяви.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 464/2858/17, від 17 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16.
З наведених підстав колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що лише факт наявності у позивача документа на право власності на земельну ділянку є беззаперечним доказом того, що саме позивач є замовником незаконного будівництва і суб'єктом відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Натомість інших доказів здійснення такого будівництва саме АГК «Сокільники» суб'єктом владних повноважень не надано ні в суді першої, ні в суді апеляційної інстанції.
При цьому, як правильно дослідив суд першої інстанції, з інформації, викладеної в Акті перевірки, неможливо встановити обсяг порушення, параметри, розміщення та характеристики будівель, самочинно зюудованих. Відповідач лише зазначив, що виконуються будівельні роботи з будівництва капітальних споруд - різного роду нежитлових будівель, гаражів, цехів, господарських будівель і т.д. (близько 200 (двісті) будівель і споруд) не ідентифікуючи їх.
При наданні оцінки доказів суд першої інстанції підставно врахував, що при проведенні перевірки не встановлено на підставі належних доказів, хто та коли проводив вказане будівництво, чи не закінчились строки притягнення осіб до відповідальності, чи був АГК “Сокільники” замовником даного будівництва.
Таким чином, враховуючи, що докази виконання будівельних робіт позивачем відсутні, позивач не був замовником та/або підрядником будівництва у розумінні Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», не експлуатує відповідні споруди без введення в експлуатацію, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що АГК «Сокільники» не є суб'єктом містобудівної діяльності, та відповідно суб'єктом відповідальності за Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Наведені вище обставини спростовують доводи апеляційної скарги про невідповідність рішення суду першої інстанції нормам матеріального та процесуального права, а тому апеляційний суд не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.
Інші, зазначені відповідачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.
Керуючись статтями 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 329 КАС України, суд,-
апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2020 року у справі № 460/4429/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя В. В. Святецький
судді Л. Я. Гудим
О. М. Довгополов
Повне судове рішення складено 14.09.2020.