09 вересня 2020 р. м. Чернівці Справа № 600/1391/20-а
Суддя Чернівецького окружного адміністративного суду Лелюк О.П., розглянувши заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову до пред'явлення позову,
07 вересня 2020 року до суду від ОСОБА_1 надійшла заява про забезпечення позову до пред'явлення позову, в якій він просить суд зупинити дію рішення 81 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 07 серпня 2020 року №2340 «Про здійснення місцевого внутрішнього запозичення до бюджету м. Чернівці у 2020 році».
Заяву обґрунтовано тим, що зазначене рішення прийняте з очевидними ознаками протиправності, є таким, що порушує права, свободи та інтереси заявника як мешканця міста Чернівці та члена територіальної громади міста Чернівці, які полягають в наступному.
Так, на думку заявника, всупереч положенням Регламенту Чернівецької міської ради VII скликання, а саме: частині другій статті 32, частинами четвертій, п'ятій статті 43, частині другій статті 53, пункту 2.7 частини другої статті 69, частині сьомій статті 70, частині другій статті 74, частині третій статті 77, частині першій статті 78 проект указаного рішення попередньо не розглядався постійними комісіями, виконавчим комітетом Чернівецької міської ради, також не було доручення ради невідкладно підготувати його проект. Крім цього, первинні документи до вказаного рішення відсутні і таке не було завізовано посадовою особою юридичного управління ради, а отже, і не розглядалося ним.
Посилаючись на абзац 1 частини одинадцятої статті 59, частину сьому статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», заявник вказав, що до проекту рішення не надано жодного обґрунтування щодо можливості ослаблення економічних основ місцевого самоврядування та зменшення обсягу та погіршення умов надання послуг населенню.
Також заявник зазначив про порушення положень Бюджетного кодексу України, а саме: частин першої, п'ятої статті 64, пункту 1 частини другої, пункту 9 частини першої статті 71, пункту 1 частини першої статті 73, всупереч яким зазначений у рішенні термін позики перевищує бюджетний період. Поряд з цим, посилаючись на частини першу, другу, восьму статті 73 Бюджетного кодексу України, підпункт 2 пункту 6 Порядку здійснення місцевих запозичень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 року №110, вказував на відсутність погодження Мінфіну щодо оспорюваного рішення.
Водночас ОСОБА_1 вказував на порушення частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», яке обґрунтовано тим, що проект указаного рішення було опубліковано під час розпочатої роботи 81 сесії Чернівецької міської ради VII скликання - 05 серпня 2020 року, а прийнято 07 серпня 2020 року, тобто з порушенням строку, передбаченого вказаним Законом.
Також зазначав, що було оприлюднено один проект рішення, а прийнято вже зовсім інший. При цьому згідно поіменного голосування 07 серпня 2020 року було проголосовано за зняття пункту 3 указаного рішення, але у підписаному рішенні цей пункт існує.
Заявник вказував про порушення його прав як мешканця та члена територіальної громади міста Чернівці, яке він обґрунтував тим, що внаслідок прийняття оскаржуваного ним рішення відбуватиметься використання доходів місцевого бюджету на погашення незаконно отриманого запозичення, що ослабить економічні основи місцевого самоврядування, зменшить обсяг та погіршить надання послуг населенню та безпосередньо йому.
Розглянувши заяву про забезпечення позову та перевіривши наявні у справі матеріали, суд зазначити таке.
З наявних матеріалів убачається, що 13 серпня 2020 року адвокатом Марчуком Д.П., який діяв в інтересах ОСОБА_1 , подано до Чернівецької міської ради адвокатський запит, в якому він просив надати, зокрема, копію рішення Чернівецької міської ради VII скликання «Про здійснення місцевого внутрішнього запозичення до міського бюджету м. Чернівці у 2020 році» від 07 серпня 2020 року №2340.
Копію вказаного рішення було направлено Чернівецькою міською радою на адресу адвоката ОСОБА_2 , що підтверджується листом від 19 серпня 2020 року №М-1706-01/10.
Згідно рішення Чернівецької міської ради 81 сесії VII скликання від 07 серпня 2020 року №2340 «Про здійснення місцевого внутрішнього запозичення до міського бюджету м. Чернівці у 2020 році» вирішено:
1. Здійснити місцеве внутрішнє запозичення до міського бюджету м. Чернівці шляхом залучення кредиту на наступних умовах:
1.1. Місцеве запозичення здійснюється з метою фінансування бюджету розвитку міського бюджету м. Чернівці та використовується для створення, приросту чи оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування або об'єктів, що забезпечують виконання завдань Чернівецької міської ради, спрямованих на задоволення інтересів населення територіальної громади міста.
1.2. Форма здійснення запозичення - укладення кредитних договорів з банківськими установами:
1.2.1. Акціонерне товариство «Державний експортно-імпортний банк України» (далі - АТ «Укрексімбанк») на суму 75 000 000 грн.
1.2.2. Акціонерне товариство «Державний ощадний банк України» (далі - АТ «Ощадбанк») на суму 75 000 000 грн.
1.3. Вид запозичення - внутрішній кредит.
1.4. Розмір та валюта запозичення - 150 000 000 (сто п'ятдесят мільйонів) гривень:
1.4.1. АТ «Укрексімбанк» - 75 000 000 (сімдесят п'ять мільйонів) гривень.
1.4.2. АТ «Ощадбанк» - 75 000 000 (сімдесят п'ять мільйонів) гривень.
1.5. Строк, на який здійснюється запозичення:
1.5.1. АТ «Укрексімбанк» - 4 роки від дати підписання кредитного договору (з можливістю дострокового погашення).
1.5.2. АТ «Ощадбанк» - 4 роки від дати підписання кредитного договору (з можливістю дострокового погашення).
1.6. Відсоткова ставка за користування кредитними коштами:
1.6.1. АТ «Укрексімбанк» -визначається у розмірі облікової ставки Національного банку України, збільшеної на 5 відсоткових пунктів на весь період кредитування (плаваюча). Максимальний розмір відсоткової ставки не може перевищувати 25% річних.
1.6.2. АТ «Ощадбанк» - визначається у розмірі облікової ставки Національного банку України, збільшеної на 5 відсоткових пунктів протягом періоду кредитування (з дати укладення кредитного договору). Максимальний розмір відсоткової ставки не може перевищувати 25% річних.
1.7. Сплата відсотків за користування кредитними коштами здійснюється:
1.7.1. АТ «Укрексімбанк» - щомісячними платежами у строки та згідно з умовами, встановленими кредитним договором.
1.7.2. АТ «Ощадбанк» - щомісячними платежами у строки та згідно з умовами, встановленими кредитним договором.
1.8. Погашення кредиту здійснюється:
1.8.1. АТ «Укрексімбанк» - рівними щоквартальними платежами у строки та згідно з умовами, встановленими кредитним договором(з можливістю встановлення пільгового періоду на строк до 12 місяців).
1.8.2. АТ «Ощадбанк» - щоквартальними платежами у строки та згідно з умовами, встановленими кредитним договором(з можливістю встановлення пільгового періоду на строк до 12 місяців).
1.9. Розмір основної суми боргу за запозиченням - 150 000 000 (сто п'ятдесят мільйонів) гривень, що надходитимуть до бюджету розвитку міського бюджету.
1.10. Майнове або інше забезпечення виконання зобов'язань за запозиченням, зазначеним у цьому рішенні, не надається.
2. Спрямувати кошти кредиту (сто п'ятдесят мільйонів) на фінансування бюджету розвитку міського бюджету та використати їх для створення, приросту чи оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування або об'єктів, що забезпечують виконання завдань Чернівецької міської ради, спрямованих на задоволення інтересів населення територіальної громади міста.
3. Уповноважити начальника фінансового управління Чернівецької міської ради Бамбуляк Л.Ф. від імені Чернівецької міської ради:
3.1. Здійснити місцеве запозичення шляхом укладення кредитних договорів з АТ «Укрексімбанк» та АТ «Ощадбанк» із включенням до них умов, передбачених цим рішенням.
3.2. Забезпечити виконання усіх необхідних заходів та вчиняти всі необхідні правочини, в тому числі підписувати договори про внесення змін до кредитного договору, які пов'язані із залученням до міського бюджету м. Чернівці місцевого запозичення, передбаченого цим рішенням.
3.3. Визначити, що погашення кредиту та сплата відсотків за кредитом, а також інші витрати, пов'язані з отриманням та погашенням даного місцевого запозичення, здійснюються за рахунок коштів міського бюджету м. Чернівці.
3.4. Щорічно передбачати в міському бюджеті м. Чернівці кошти, необхідні для здійснення витрат на виконання боргових зобов'язань за місцевим запозиченням Чернівецької міської ради до кінця дії зобов'язань, передбачених кредитними договорами, укладеними із АТ «Укрексімбанк» та АТ «Ощадбанк», відповідно до цього рішення.
На думку ОСОБА_1 , вказане рішення є очевидно протиправним та таким, що порушує його права та інтереси як мешканця міста Чернівці та члена територіальної громади міста Чернівці, а тому він просить суд зупинити дію названого рішення органу місцевого самоврядування.
Так, питання забезпечення позову регулюються главою 10 Розділу І Кодексу адміністративного судочинства України (статті 150-158).
Згідно частини першої статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
Відповідно до частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Згідно частини першої та другої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Таким чином, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених Кодексом адміністративного судочинства України заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.
Наведеною вище нормою процесуального закону передбачено вичерпний перелік підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову і суд повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи існує хоча б одна з названих підстав, і оцінити, чи не може застосування заходів забезпечення позову завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Водночас будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об'єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам (роз'яснення Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову»).
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, які суд враховує в силу частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
Аналіз змісту поданої до пред'явлення позову заяви про забезпечення позову дає підстави для висновку про не наведення заявником обґрунтованих доводів та, відповідно, не надання належних доказів, які б у своїй сукупності могли свідчити про те, що невжиття заходів, про які просить позивач, може істотно ускладнити чи унеможливити:
1) виконання рішення суду, прийнятого за результатом розгляду даної справи;
2) ефективний захист порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся;
3) поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.
Отже, заявником не наведено підстав для забезпечення позову, передбачених пунктом 1 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України.
Твердження, викладені в обґрунтування поданої заяви (про використання доходів місцевого бюджету на погашення незаконно отриманого запозичення, ослаблення економічних основ місцевого самоврядування, зменшення обсягу та погіршення надання послуг населенню та безпосередньо йому) ґрунтуються виключно на безпідставних припущеннях заявника.
Застосування судом обраного заявником заходу забезпечення позову не може ґрунтуватись лише на доводах позивача про ймовірність порушення у майбутньому його прав та інтересів оскаржуваним рішенням.
Поряд з цим суд звертає увагу на те, що заявник вказує про очевидну протиправність рішення 81 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 07 серпня 2020 року №2340 «Про здійснення місцевого внутрішнього запозичення до міського бюджету м. Чернівці у 2020 році» як підставу для забезпечення позову, визначену пунктом 2 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України.
При цьому ОСОБА_1 зазначає, що вказане рішення є нормативно-правовим актом, а відповідно до частини п'ятої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.
З огляду на такі твердження заявника суд зазначає наступне.
Так, відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, існує два види рішень суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства фізичною чи юридичною особою: 1) нормативно-правовий акт; 2) індивідуальний акт.
Згідно пунктів 7 - 9, 18 та 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду;
відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача;
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Зі змісту та суті рішення 81 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 07 серпня 2020 року №2340 «Про здійснення місцевого внутрішнього запозичення до міського бюджету м. Чернівці у 2020 році» вбачається, що указане рішення не є нормативно-правовим актом у наведеному вище законодавчому визначенні, оскільки вказаний акт суб'єкта владних повноважень не встановлює, не змінює, не припиняє (не скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і не розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Водночас згідно пункту 26 частини першої статі 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо здійснення місцевих запозичень.
Відповідно до частини першої статті 70 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування можуть здійснювати місцеві запозичення та отримувати позики місцевим бюджетам відповідно до вимог, встановлених Бюджетним кодексом України.
Право здійснювати міською радою місцеві внутрішні запозичення передбачене і частиною третьою статті 16 Бюджетного кодексу України.
Враховуючи наведені норми процесуального та матеріального права й зміст рішення, відносно якого подано заяву про забезпечення позову, необхідно зазначити, що рішення 81 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 07 серпня 2020 року №2340 «Про здійснення місцевого внутрішнього запозичення до міського бюджету м. Чернівці у 2020 році» в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України є індивідуальним актом суб'єкта владних повноважень про місцеве запозичення, який стосується прав, визначених в акті осіб (Чернівецької міської ради та банківських установ - АТ «Укрексімбанк» і АТ «Ощадбанк»), а його дія вичерпується його виконанням та має визначений у цьому акті строк.
Тому указані вище твердження заявника, з посиланням при цьому на частину п'яту статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, є помилковими.
Доводи поданої заяви про наявність очевидних ознак протиправності рішення 81 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 07 серпня 2020 року №2340 «Про здійснення місцевого внутрішнього запозичення до міського бюджету м. Чернівці у 2020 році» як підстава для зупинення його дії (пункт 2 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України) суд оцінює критично та вважає їх передчасними, оскільки наведення в ухвалі суду про забезпечення позову очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення відповідача буде фактично означати вирішення спору по суті до ухвалення рішення в адміністративній справі, що в даному випадку є неприпустимим та порушуватиме такі визначальні принципи адміністративного судочинства як змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі (стаття 9 Кодексу адміністративного судочинства України).
Також, вирішуючи заяву про забезпечення позову, суд звертає увагу на те, що згідно пункту 5 рішення 81 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 07 серпня 2020 року №2340 «Про здійснення місцевого внутрішнього запозичення до міського бюджету м. Чернівці у 2020 році» дане рішення набуває чинності відповідно до законодавства, але не раніше моменту погодження Міністерством фінансів України умов та обсягу запозичення.
Між тим, прохаючи суд зупинити дію указаного рішення органу місцевого самоврядування, заявником не було надано як доказів набрання його чинності (погодження Міністерства фінансів України умов та обсягу запозичення), так і доказів вчинення особами, визначеними у цьому рішенні, дій, спрямованих на його виконання.
За таких обставин вимога зупинити дію рішення 81 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 07 серпня 2020 року №2340 «Про здійснення місцевого внутрішнього запозичення до міського бюджету м. Чернівці у 2020 році» є передчасною, а тому задоволенню не підлягає.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову до пред'явлення позову.
Керуючись статтями 150, 154, 241, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову до пред'явлення позову відмовити.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання. Апеляційну скаргу на дану ухвалу може бути подано до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд протягом п'ятнадцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Суддя О.П. Лелюк