31 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 815/5438/15
адміністративне провадження № К/9901/44404/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Єресько Л.О.,
за участю:
секретаря судового засідання - Кравченко Р.О.
представників позивача - Танасійчука О.М., Тулєйбич Р.М.,
представника відповідача - адвоката Мельниченко Н.О.,
представника Одеської міської ради - Вінюкова В.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу №815/5438/15
за позовом Південного офісу Держаудитслужби до Комунального підприємства "Теплопостачання міста Одеси", за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Одеської міської ради, про стягнення коштів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Південного офісу Держаудитслужби на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2017 року (суд у складі головуючого судді - Єфіменка К.С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року (суд у складі головуючого судді - Косцової І.П., суддів: Кравченка К.В., Лукянчук О. В.)
1. Південний офіс Держаудитслужби (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства "Теплопостачання міста Одеси" (далі - відповідач, Підприємство, КП «Теплопостачання міста Одеси», в якому просив стягнути з відповідача кошти у сумі 51 064 610,43 грн., що використані не за цільовим призначенням.
1.2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що під час проведення ревізії Державною фінансовою інспекцією в Одеській області встановлено нецільове використання відповідачем бюджетних коштів, виділених в якості субвенцій на проведення розрахунків за спожите тепло, в розмірі 51 064 610,43 грн. У зв'язку із зазначеним, керівнику підконтрольної установи вручена вимога про усунення вказаних порушень, яка не була виконана, що стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Державною фінансовою інспекцією в Одеській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КП "Теплопостачання міста Одеси" за період з 01 червня 2012 року по 30 червня 2014 року, результати якої зафіксовані в акті ревізії від 29 вересня 2014 року №06-11/170.
3. Ревізією при дослідженні питання дотримання законодавства під час отримання та використанні бюджетних коштів, складання документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету та забезпечення цільового використання бюджетних коштів встановлено факт нецільового використання Підприємством як одержувачем бюджетних коштів 51 064 610,43 грн., виділених з Державного бюджету України у якості субвенції на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування.
4. В акті ревізії зазначено, що відповідно до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи органами місцевого самоврядування", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 червня 2012 року №517, КП "Теплопостачання міста Одеси" у 2012 році отримало з Державного бюджету субвенцію на погашення заборгованості з різниці в тарифах, що утворилася протягом 2009, 2010, 2011 років та січня-листопада 2012 року, у загальній сумі 233 604 465,61 грн. в тому числі, з загального фонду - 196 995 105,29 грн.
5. Ревізією встановлено, що 51 064 610,43 грн. з цих коштів було використано Підприємством на погашення заборгованості перед ПАТ "Одеська ТЕЦ" за придбану теплову енергію, що, на думку контролюючого органу, є нецільовим використанням бюджетних коштів.
6. Визначення суми нецільового використання бюджетних коштів здійснено ревізорами шляхом співставлення даних оборотних відомостей суцільним порядком та враховано, що заборгованість Підприємства за спожитий населенням природний газ на момент погашення складала 259 024 140 грн., втім за рахунок отриманої з бюджету субвенції в сумі 196 995 105 грн. заборгованість зменшилась лише на 145 930 490 грн., отже залишок коштів, що становить 51 064 610,43 грн., відповідач не використав на цілі, за якими їх було отримано (196 995 105 грн. - 145 930 490 грн. = 51 064 610,43 грн.).
7. Такий висновок ревізорів ґрунтується на тому, що хоча за даними звірок з ДК "Газ України" та НАК "Нафтогаз України" заборгованість за природний газ за договорами, укладеними з КП "Теплопостачання міста Одеси" відсутня, ПАТ "Одеська ТЕЦ" не є кінцевим отримувачем коштів за цими договорами, а в бухгалтерському обліку КП по рахунку 639 "Розрахунки з постачальниками (розрахунки за газ)" операція з переведення заборгованості за природний газ на іншого кредитора відсутня та станом на 01 грудня 2012 року залишається не погашеною заборгованість перед ДК "Газ України" та НАК "Нафтогаз України" за укладеними договорами.
8. На підставі акту ревізії Державною фінансовою інспекцією в Одеській області на адресу КП "Теплопостачання міста Одеси" направлено вимогу від 14 листопада 2014 №1 про повернення бюджетних коштів до загального фонду державного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, яку необхідно було виконати протягом 10 робочих днів після надходження вимоги.
9. Оскільки відповідач в добровільному порядку вимогу контролюючого органу не виконав, Південний офіс Держаудитслужби, який є правонаступником Держфінінспекнії в Одеській області, звернувся до адміністративного суду з позовом про повернення до Державного бюджету України коштів в сумі 51 064 610,43 грн.
ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
11. Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, прийшли до висновку, що позивач під час проведення ревізії не з'ясував всіх обставин розрахунків за отриманою державною субвенцією, не врахував наданих ревізорам договорів про взаєморозрахунки, які були укладені за участі ДК "Газ України", НАК "Нафтогаз України" та ПАТ "Одеська ТЕЦ", а тому висновки про нецільове використання державної субвенції Комунальним підприємством є передчасними. Зважаючи на викладене, підстави для стягнення заявлених у позові коштів з відповідача в судовому порядку відсутні.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)
12. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Південний офіс Держаудитслужби звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
13. У касаційній скарзі вказано, що судами не взято до уваги, що встановлений факт нецільового використання коштів в загальній сумі 51 064 610,43 грн є бюджетним правопорушенням, а не втратою Державного бюджету. Отримані з державного бюджету кошти в якості субвенції відповідач використав не на погашення кредиторської заборгованості за спожитий природний газ, а на погашення своєї заборгованості перед ПАТ "Одеська ТЕЦ" за придбану теплову енергію, а, отже, допустив нецільове використання державної субвенції.
14. КП "Теплопостачання міста Одеси" подало заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
15. Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об'єктах сфери теплопостачання визначає Закон України від 2 червня 2005 року N 2633-IV «Про теплопостачання» (далі - Закон N 2633-IV).
16. Відповідно до частини першої статті 20 Закону тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.
17. Частинами п'ятою-шостою статті 20 Закону N 2633-IV встановлено, що тарифи повинні враховувати повну собівартість теплової енергії і забезпечувати рівень рентабельності не нижче граничного рівня рентабельності, встановленого Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
У разі, якщо тимчасово тариф на теплову енергію встановлено нижче її собівартості з урахуванням граничного рівня рентабельності, то орган, яким установлено цей тариф, повинен передбачити механізми компенсації цієї різниці в порядку, встановленому законодавством.
18. Статтею 23 Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» встановлено, що перерахування субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
19. З метою компенсації витрат, понесених суб'єктами господарювання внаслідок застосування, зокрема, економічно необґрунтованого тарифу на теплову енергію, Кабінетом Міністрів України 11 червня 2012 року постановою №517 затверджено Порядок та умови надання у 2012 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (надалі - Порядок №517).
20. Пунктом 4 Порядку №517 передбачена суттєва умова проведення розрахунків з погашення заборгованості укладення договору про організацію взаєморозрахунків між підприємствами, що виробляють, транспортують та постачають теплову енергію населенню або надають населенню послуги з централізованого водопостачання та водовідведення (далі - надавачі послуг), та іншими учасниками розрахунків з погашення заборгованості (далі - учасники розрахунків), у тому числі у разі заміни сторони у зобов'язанні під час здійснення розрахунків за придбану/реалізовану на оптовому ринку електричну енергію, на підставі довідки, що підтверджує наявність в учасників розрахунків кредиторської та/або дебіторської заборгованості на дату підписання такого договору.
Кількість сторін договору про організацію взаєморозрахунків є необмеженою та визначається такою кількістю учасників розрахунків, виконання договору якими забезпечить погашення заборгованості та надходження до бюджету коштів у сумі, необхідній для її погашення.
Учасниками розрахунків можуть бути підприємства, установи, організації та інші суб'єкти господарювання незалежно від форми власності.
21. Перелік документів, на підставі яких надавачами послуг визначається обсяг заборгованості передбачений пунктом 5 Порядку №517.
22. Відповідно до пункту 16-1 Порядку №517 надання субвенції із загального фонду державного бюджету здійснюється з урахуванням таких особливостей:
1) субвенція спрямовується на погашення кредиторської заборгованості за спожитий природний газ підприємств, що виробляють, транспортують та постачають теплову енергію населенню, яка утворилася станом на 1 грудня 2012 р. та залишилася непогашеною на дату проведення взаєморозрахунків;
2) підставою для проведення розрахунків з погашення заборгованості є договір про організацію взаєморозрахунків, укладений підприємствами, що виробляють, транспортують та постачають теплову енергію населенню, та іншими учасниками розрахунків.
Кількість сторін зазначеного договору є необмеженою та визначається такою кількістю учасників розрахунків, виконання договору якими забезпечить погашення заборгованості та надходження коштів на рахунок Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України", відкритий у Казначействі, з подальшим перерахуванням на сплату податкових зобов'язань перед бюджетом та на її поточний рахунок, відкритий у ПАТ "Ощадбанк", для подальшого спрямування цих коштів на проведення розрахунків з постачальником імпортованого природного газу;
3) територіальні комісії приймають рішення про узгодження обсягу заборгованості у триденний строк з дня надходження відповідних документів;
4) Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", її філії, дочірні підприємства і компанії укладають протягом п'яти робочих днів з учасниками розрахунків договори, зазначені у підпункті 2 цього пункту, або надсилають їм письмову відмову з обґрунтуванням причини;
5) учасники розрахунків подають місцевому фінансовому органу: договори про організацію взаєморозрахунків; рішення (затверджені протоколи) територіальної комісії про узгодження обсягів заборгованості; документи, зазначені у пункті 5 цих Порядку та умов; акти звіряння заборгованості, складені учасниками розрахунків, із зазначенням суми заборгованості, яка утворилася на дату підписання договору про організацію взаєморозрахунків;
6) місцеві фінансові органи надсилають щомісяця до 5 і 20 числа Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, головним фінансовим управлінням обласних і Київської міської та фінансовому управлінню Севастопольської міської держадміністрацій договори про організацію взаєморозрахунків та реєстри договорів для формування та подання до 7 і 22 числа Мінрегіону зведеного реєстру таких договорів разом з їх копіями, рішеннями (затвердженими протоколами) територіальної комісії про узгодження обсягів заборгованості та актами звіряння заборгованості, складеними учасниками розрахунків, а Казначейству і його територіальним органам, в яких відкриті рахунки учасників розрахунків, договори про організацію взаєморозрахунків;
7) Казначейство перевіряє договори про організацію взаєморозрахунків та подає Мінфіну інформацію про обсяг заборгованості.
Мінрегіон формує узагальнений реєстр договорів про організацію взаєморозрахунків та подає його до 10 і 25 числа Мінфіну.
Мінфін на підставі інформації, поданої Казначейством, та узагальненого реєстру договорів про організацію взаєморозрахунків, поданого Мінрегіоном, приймає протягом двох днів рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом, яке доводиться до відома Казначейства;
8) підприємства, що виробляють, транспортують та постачають теплову енергію, яка споживається населенням, та суб'єкти господарювання, що здійснюють постачання природного газу за регульованим тарифом, перераховують кошти в погашення кредиторської заборгованості за спожитий природний газ на рахунок Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України", відкритий в Казначействі.
Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" перераховує кошти, що надійшли на її рахунок від підприємств, що виробляють, транспортують та постачають теплову енергію, що споживається населенням, та суб'єктів господарювання, що здійснюють постачання природного газу за регульованим тарифом, відкритий в Казначействі, на сплату податкових зобов'язань перед бюджетом та на поточний рахунок зазначеної Компанії, відкритий у ПАТ "Ощадбанк", для подальшого спрямування цих коштів на проведення розрахунків з постачальником імпортованого природного газу."
23. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).
24. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
25. Частинами першою-третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
26. Відповідно до частин другої та третьої статті 242 КАС України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а обґрунтованим - рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
27. Згідно з частиною першою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
28. Пунктом 4 частини третьої статті 2 КАС України визначено, що одним із принципів адміністративного судочинства є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі. Дотримання цього принципу вимагає від суду, який розглядає адміністративну справу, встановлення фактичних обставин справи, навіть якщо на них немає посилання сторін в їх доводах чи запереченнях, з витребуванням відповідних доказів в тому числі із власної ініціативи, що обумовлюється публічним характером спору в адміністративній справі.
29. Під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема, чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження (стаття 244 КАС України).
30. Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають з огляду на наступне.
31. Предметом спору в справі, що розглядається, є стягнення з комунального підприємства коштів, які були виділені в якості субвенцій на проведення розрахунків за спожите тепло, внаслідок нецільового використання цих коштів.
32. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність нецільового використання державної субвенції КП «Теплопостачання міста Одеси».
33. Проте, Верховний Суд вважає такий висновок передчасним з огляду на наступне.
34. Звертаючись до суду з позовом, позивач посилався на допущене КП «Теплопостачання міста Одеси» бюджетне правопорушення у вигляді нецільового використання спірних коштів, виявлене позивачем під час проведення ревізії Підприємства у 2014 році.
35. Обґрунтовуючи вимогу щодо стягнення спірних коштів, позивач вказав, що внаслідок підписання договорів з ПАТ «Одеська ТЕЦ» Підприємство надало згоду на погашення кредитної заборгованості за покупку теплової енергії, порушивши вимоги Порядку № 517 та без дотримання мети отримання субвенції з Державного бюджету України, враховуючи, що ПАТ «Одеська ТЕЦ» безпосередньо теплову енергію населенню не постачає.
36. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій послались на неповне з'ясування під час проведення ревізії обставин щодо розрахунків за отриманою відповідачем субвенцією.
37. Між тим, такий висновок зроблений судами без повного та всебічного встановлення обставин щодо проведення ревізії.
38. Так, згідно з актом перевірки було встановлено, що відповідні бюджетні кошти загального фонду субвенції було перераховано Головним фінансовим управлінням ОДА напряму ПАТ «Одеська ТЕЦ» відповідно до умов договорів про організацію взаєморозрахунків, яка фактично не є одержувачем бюджетних коштів, зокрема, коштів субвенції.
39. Проведеною зустрічною звіркою у Департаменті фінансів Одеської ОДА встановлено, що у всіх платіжних дорученнях зазначено у призначенні платежу, що це є субвенцією з різниці в тарифах на тепло.
40. Проведеною зустрічною звіркою у Головному управління Державної казначейської служби України в Одеській області підтверджено, що факт надходження коштів субвенції з загального фонду державного бюджету 196 995, 1 тис. грн. Крім того, даною зустрічною звіркою підтверджено, що з поточного рахунку Одеського головного фінансового управління Облдержадміністрації кошти загального фонду у сумі 51064,61 тис. грн перераховано ПАТ «Одеська ТЕЦ».
41. Крім того, в ході ревізії на запит від 09 липня 2014 року №15-06-23-14/610 Управлінням Державної казначейської служби України у місті Одесі отримано наступну інформацію, що згідно з обліком, який ведеться в управлінні казначейства КП «Теплопостачання міста Одеси» було включено до мережі установ та організацій, які отримують кошти з місцевого бюджету з 2012 року в статусі одержувача бюджетних коштів (головний розпорядник бюджетних коштів Департамент міського господарства Одеської міської ради).
42. Проведеною зустрічною звіркою у ПАТ «Одеська ТЕЦ» встановлено, що відповідні кошти зараховано в рахунок погашення заборгованості за куповану теплову енергію згідно з договором, укладеним КП «Теплопостачання м. Одеси» з ПАТ «Одеська ТЕЦ».
43. Про факт отримання бюджетних коштів від Одеського головного фінансового управління в рахунок зменшення кредиторської заборгованості КП «Теплопостачання м. Одеси» за куповану теплову енергію у ПАТ «Одеська ТЕЦ» проінформовано Підприємство листом від 29 грудня 2012 року №04/26-2469.
44. Такі, зазначені в акті обставини, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою, не дивлячись на посилання позивача, що саме ці обставини підтверджують, що заборгованість за куповану теплову енергію, яку Підприємство придбало у ПАТ «Одеська ТЕЦ» на суму 51 064 610, 43 грн, складає кошти субвенції, які використано не за цільовим призначенням.
45. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити Верховним Судом правильність його висновків в цілому по суті спору.
46. Враховуючи, що суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, колегія суддів дійшла висновку, що відповідно положень частин другої-четвертої статті 353 КАС рішення судів попередніх інстанцій в цій справі необхідно скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
47. Під час нового розгляду справи суду слід дати юридичну оцінку вказаним обставинам та в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
VII. CУДОВІ ВИТРАТИ
48. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
Касаційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби - задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року у справі № 815/5438/15 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 04 вересня 2020 року.
Судді О.В. Калашнікова
О.А. Губська
Л.О. Єресько