29 липня 2020 року Справа № 160/6361/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Юхно І.В., перевіривши матеріали адміністративного позову ОСОБА_1 до відповідача-1: Дніпровської міської ради в особі Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету, відповідача-2: постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради, третя особа без самостійних вимог на стороні позивача - ОСОБА_2 , про визнання протиправними дій, бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
11.06.2020 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до відповідача-1: Дніпровської міської ради в особі Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету, відповідача-2: постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради, третя особа без самостійних вимог на стороні позивача - ОСОБА_2 , в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради щодо непогодження ОСОБА_1 , ОСОБА_2 розміру пайового внеску пайової участі по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин», та визнати протиправними дії постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради щодо повернення до Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету з підстав урегулювання правових питань документів ОСОБА_1 , ОСОБА_2 щодо погодження розміру пайового внеску пайової участі по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин»;
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету щодо не укладання з ОСОБА_1 , ОСОБА_2 договору про пайову участь по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин» та зобов'язати Департамент економіки, фінансів та міського бюджету укласти з ОСОБА_1, ОСОБА_2 договір про пайову участь по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин».
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 червня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 залишено без руху та запропоновано позивачу протягом п'яти днів з дня отримання копії ухвали усунути недоліки позовної заяви.
Копію вищенаведеної ухвали направлено на зазначену в адміністративному позові адресу позивача.
24.07.2020 року від позивача на адресу суду надійшов уточнений адміністративний позов з додатками, а саме: за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Дніпровської міської ради в особі Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету та Постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради, у якому просять суд:
- визнати протиправною бездіяльність постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради щодо непогодження ОСОБА_1 , ОСОБА_2 розміру пайового внеску пайової участі по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин», та визнати протиправними дії постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради щодо повернення до Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету з підстав урегулювання правових питань документів ОСОБА_1 , ОСОБА_2 щодо погодження розміру пайового внеску пайової участі по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин», та зобов'язати постійну комісію з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради погодити ОСОБА_1 , ОСОБА_2 розмір пайовог внеску пайової участі по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин»;
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету щодо не укладання з ОСОБА_1 , ОСОБА_2 договору про пайову участь по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин» та зобов'язати Департамент економіки, фінансів та міського бюджету укласти з ОСОБА_1, ОСОБА_2 договір про пайову участь по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин».
Відповідно до ст. 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160,161,172 цього Кодексу; подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Під час визначення предметної юрисдикції справ слід виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Тобто, публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб'єктів владних повноважень.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16.
Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Крім цього, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Суд зазначає, що правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, приписами Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності в Україні визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до частини третьої статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту полягає у перерахуванні замовником до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію до відповідного місцевого бюджету коштів для створення і розвитку зазначеної інфраструктури. Замовник, який має намір щодо забудови земельної ділянки у відповідному населеному пункті, зобов'язаний взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, крім випадків, передбачених частиною четвертою цієї статті (частина друга статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Відповідно до частини п'ятої статті 40 Закону України «Про врегулювання містобудівної діяльності» величина пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту визначається у договорі, укладеному з органом місцевого самоврядування (відповідно до встановленого органом місцевого самоврядування розміру пайової участі у розвитку інфраструктури), з урахуванням загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта, визначеної згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами. При цьому не враховуються витрати на придбання та виділення земельної ділянки, звільнення будівельного майданчика від будівель, споруд та інженерних мереж, влаштування внутрішніх і поза майданчикових інженерних мереж і споруд та транспортних комунікацій.
Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території (стаття 144 Конституції України).
Частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Отже, орган місцевого самоврядування наділений Законом правом встановлювати порядок розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту та такий розрахунок повинен відповідати вимогам Закону.
Відповідно до пункту 1.7.6 «Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі (внесків) у розвитку інфраструктури міста Дніпра» затвердженим рішенням міської ради від 21.03.2007 №6/11 (зі змінами), замовник будівництва фізична або юридична особа, яка має у власності або у користуванні земельну ділянку (земельні ділянки) та/або яка (які) має (мають) намір здійснити будівництво або змінити об'єкт будівництва на території міста Дніпра, у тому числі під час проведення будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів і фундаментів у плані об'єкта будівництва.
Згідно з пунктом 1.7.8. вказаного порядку договір про пайову участь замовника у розвитку інфраструктури міста Дніпра договір, укладений між міською радою, в особі Департаменту, і замовником (далі Договір).
Також пунктом 1.7.9. вказаного порядку зазначено, що уповноважений орган постійна комісія міської ради з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування, яка уповноважена погоджувати техніко-економічні показники по об'єкту, затверджувати розмір пайової участі.
Розмір пайової участі визначається для нежитлових і житлових будівель за принципом визначення розміру пайової участі на основі встановлених органом місцевого самоврядування нормативів для одиниці створеної потужності (опосередкована вартість спорудження житла для міста Дніпра відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на дату звернення замовника будівництва до Департаменту про укладання Договору).
З матеріалів позовної заяви вбачається, що позивач вважає протиправною бездіяльність постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради щодо непогодження ОСОБА_1 , ОСОБА_2 розміру пайового внеску пайової участі по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин», та визнати протиправними дії постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради щодо повернення до Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету з підстав урегулювання правових питань документів ОСОБА_1 , ОСОБА_2 щодо погодження розміру пайового внеску пайової участі по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин».
Тобто відповідач в даному випадку здійснює публічно-владні управлінські функції.
Таким чином, зазначена позовна вимога в цій частині підсудна Дніпропетровському окружного адміністративному суду.
Водночас, суд звертає увагу, що позивачами у позовній заяві також заявляє вимоги про визнання бездіяльності Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету щодо не укладання з ОСОБА_1, ОСОБА_2 договору про пайову участь по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин» та зобов'язання Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету укласти з ОСОБА_1, ОСОБА_2 договір про пайову участь по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин» .
При цьому, суд звертає увагу, що публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясувати, у зв'язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів характер, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Наведена позиція узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 30 травня 2018 року у справі №826/7431/16 (http://reyestr.court.gov.ua/Review/74506132).
При цьому, що стусується вимог позивачів щодо визнання бездіяльності відповідача та зобов'язання укласти з ОСОБА_1 , ОСОБА_2 договір про пайову участь по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин» суд виходить з наступного.
Відповідно до частини першої статті 627 ЦК України відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.
За положеннями статей 626, 628 ЦК України договором є домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків.
Сторони є вільними в укладенні договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.
Зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов'язковими відповідно до актів цивільного законодавства.
Таким чином в даному випадку відповідач виступає як строна в договірних відносинах, а не як суб'єкт владних повноважень.
У цьому випадку той факт, що відповідачем є орган місцевого самоврядування, не змінює правову природу спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.
Така правова позиція щодо застосування норм права викладена у постанові Верховного Суду України від 27 травня 2008 року у справі № 21-154006, постанові Великої палати Верховного Суду від 22.08.2018 року у справі 826/13571/17 (К/9901/18191/18), що враховано судом відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
Водночас, згідно з абзацом першим частини першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України від 18.03.2004 року №1618-IV суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Положеннями глави 3 Цивільного кодексу України (статті 15 -23) регулюється захист цивільних прав та інтересів.
Частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України регламентовано право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
За приписами частини першої статті 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Отже, вимога про зобов'язання Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету укласти з ОСОБА_1, ОСОБА_2 договір про пайову участь по об'єкту: «Реконструкція будівлі АДРЕСА_1 під магазин» розглядатись за правилами цивільного судочинства.
Таким чином, суд приходить до висновку, що в позовній заяві об'єднано дві вимоги, які належить розглядати різним судам в порядку різного судочинства.
Суд зазначає, що частиною шостою статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що не допускається об'єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
Відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об'єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
З огляду на вищезазначене, суд приходить до висновку про необхідність повернення позовної заяви позивачеві.
Керуючись статтями 21, 160, 161, 169, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Позовну заяву ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Дніпровської міської ради в особі Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету та Постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії- повернути позивачу.
Копію ухвали про повернення позовної заяви з матеріалами позовної заяви надіслати позивачеві.
Роз'яснити позивачу, що відповідно до частини восьмої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала суду набирає законної сили відповідно до статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в порядку та у строки, встановлені статтями 295 та 297 Кодексу адміністративного судочинства України.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи ухвала суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя І.В. Юхно