17 серпня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/1472/19
14 год. 30 хв.
Херсонський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Морської Г.М.,
при секретарі: Кованій В.А.,
за участю:
представника позивача - Нікітіна Р.В.,
представника відповідача - Куща В.Г.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Херсонської області про визнання протиправними та скасування актів індивідуальної дії, визнання дій протиправними,
встановив:
ОСОБА_1 (далі - позивач) 17.07.2019 року звернувся до суду із адміністративним позовом до Прокуратури Херсонської області (далі - відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати:
- наказ виконувача обов'язків прокурора Херсонської області ОСОБА_51 №41 від 08.05.2019 "Про проведення перевірки у Херсонській місцевій прокуратурі";
- план проведення перевірки організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі 13-24 травня 2019 року (доручення), підписаний заступником прокурора Херсонської області ОСОБА_49 та затверджений виконувачем обов'язків прокурора Херсонської області С. Циганком, відповідно до якого "Під час перевірки необхідно перевірити та вивчити наступні питання за період діяльності з 15.12.2015 по теперішній час";
- план проведення перевірки організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі 13-24 травня 2019 року (доручення), підписаний заступником прокурора Херсонської області ОСОБА_49 та затверджений Виконувачем обов'язків прокурора Херсонської області С. Циганком, відповідно до якого "Під час перевірки необхідно перевірити та вивчити наступні питання:";
- рішення оперативної наради у прокурора Херсонської області від 12.06.2019 (протокол №6) "Про результати перевірки стану організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі".
визнати протиправними дії прокуратури Херсонської області щодо:
- проведення у період 13-24 травня 2019 року перевірки з питань організації роботи і управління у Херсонській місцевій прокуратурі, а також дії щодо складання начальником відділу організаційного та правового забезпечення прокуратури Херсонської області ОСОБА_52., прокурором відділу організаційного та правового забезпечення прокуратури Херсонської області ОСОБА_53. відповідної довідки за результатами такої перевірки;
- проведення у період 17, 20-21.05.2019 перевірки з питань з питань кадрової роботи, у тому числі виконання вимог Закону України "Про державну службу", у Херсонській місцевій прокуратурі Херсонської області, а також дії щодо складання в.о. начальника відділу роботи з кадрами прокуратури Херсонської області ОСОБА_54 , прокурора відділу роботи з кадрами прокуратури Херсонської області ОСОБА_55 відповідної довідки за результатами такої перевірки;
- проведення у період 13-24 травня 2019 року перевірки у Херсонській місцевій прокуратурі в організації діяльності прокурорів у кримінальному провадженні, а також дії щодо складання працівниками галузевого відділу прокуратури Херсонської області ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 відповідної довідки за результатами такої перевірки;
- проведення у період 13-24 травня 2019 року перевірки щодо організації прокурорського нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні оперативно-розшукової діяльності Херсонською місцевою прокуратурою, а також дії щодо складання прокурором відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні оперативно-розшукової діяльності прокуратури Херсонської області ОСОБА_56 та начальником відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні оперативно-розшукової діяльності прокуратури області ОСОБА_10 27 травня 2019 року доповідної записки за результатами такої перевірки, та подальшого погодження: першим заступником прокурора області ОСОБА_11 відповідної доповідної записки;
- проведення у період 13-24 травня 2019 року перевірки щодо стану організації діяльності прокурорів у кримінальному провадженні щодо перегляду судових рішень в апеляційному порядку у Херсонській місцевій прокуратурі, а також дії щодо складання заступником начальника відділу підтримання обвинувачення в суді прокуратури Херсонської області ОСОБА_57 та начальником відділу підтримання обвинувачення в суді прокуратури області ОСОБА_12 , довідки за результатами такої перевірки, та подальшого затвердження заступником прокурора області ОСОБА_13 відповідної довідки;
- проведення у період 14-24 травня 2019 року перевірки діяльності щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень, а також у сфері запобігання та протидії корупції в Херсонській місцевій прокуратурі, а також дії щодо складання начальником управління представництва інтересів держави в суді ОСОБА_46., начальником відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень ОСОБА_47., та прокурором цього відділу ОСОБА_14 , начальником відділу забезпечення представництва в суді ОСОБА_15 , прокурором: цього відділу ОСОБА_58. довідки за результатами такої перевірки, та подальшого затвердження заступником прокурора області К.Кубатком відповідної довідки;
- проведення у період 13-24 травня 2019 року перевірки щодо організації прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян в Херсонській місцевій прокуратурі, а також дії щодо складання начальником відділу нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру прокуратури Херсонської області ОСОБА_50., заступником начальника відділу ОСОБА_59., та прокурорами цього відділу ОСОБА_48 і ОСОБА_16 24 травня 2019 року доповідної записки за результатами такої перевірки, та подальшого погодження заступником прокурора області К. Шабуняєвим відповідної доповідної записки;
- проведення у період 13-24 травня 2019 року перевірки з питань організації діяльності у сфері ювенальної юстиції у Херсонській місцевій прокуратурі, а також дії щодо складання прокурорами відділу ювенальної юстиції прокуратури Херсонської області ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 та начальником відділу ювенальної юстиції прокуратури Херсонської області ОСОБА_20 довідки за результатами такої перевірки, та подальшого погодження заступником прокурора області ОСОБА_49 відповідної довідки;
- проведення у період 13-24 травня 2019 року перевірки організації роботи з розгляду звернень, особистого прийому громадян та забезпечення доступу до публічної інформації у Херсонській місцевій прокуратурі Херсонської області, а також дії щодо складання прокурором відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури області ОСОБА_21 та начальником вказаного відділу ОСОБА_22 довідки за результатами такої перевірки, а також подальшого погодження заступником прокурора області ОСОБА_60 відповідної довідки;
- проведення у період 16-24 травня 2019 року перевірки стану організації роботи з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу в Херсонській місцевій прокуратурі, а також дії щодо складання прокурором відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Херсонської області ОСОБА_23 , начальником відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та і інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Херсонської області ОСОБА_24 довідки за результатами такої перевірки;
- проведення у період 13-24 травня 2019 року перевірки стану організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі, якою у т.ч. охоплено період діяльності місцевої прокуратури з 15.12.2015 по теперішній час (з моменту утворення прокуратури), а також дії щодо складання заступником прокурора області ОСОБА_25 , начальником відділу організаційного та правового забезпечення ОСОБА_52., начальником управління у кримінальному провадженні ОСОБА_61, начальником управління представництва інтересів держави в суді ОСОБА_46., начальником відділу роботи з кадрами ОСОБА_62., начальником відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення ОСОБА_3 , начальником відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні оперативно-розшукової діяльності ОСОБА_63., начальником відділу забезпечення представництва в судів ОСОБА_64, начальником відділу ювенальної юстиції ОСОБА_20, начальником відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції ОСОБА_65., начальником відділу підтримання обвинувачення в суді ОСОБА_12., начальником відділу нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру ОСОБА_26 , начальником відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів ОСОБА_22 , начальником відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи ОСОБА_24 доповідної записки за результатами такої перевірки, а також подальшого погодження прокурором Херсонської області ОСОБА_66 відповідної доповідної записки.
Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 р. закрито провадження у справі.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020 р. апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задоволено, а ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 р. - скасовано. Адміністративну справу №540/1472/19 направлено до суду першої інстанції на продовження розгляду зі стадії підготовчого провадження.
04.02.2020 року автоматизованою системою розподілу судових справ головуючою суддею визначено Морську Г.М.
Ухвалою від 07.02.2020р. у справі відкрито загальне позовне провадження та призначено підготовче судове засідання на 02.03.2020р.
02.03.2020 у підготовчому судовому засіданні за клопотанням позивача оголошена перерва для надання додаткових доказів по справі до 18.03.2020р.
Ухвалою від 18.03.2020р. за клопотанням позивача підготовче судове засідання відкладене до 06.04.2020р. для надання можливості подати додаткові докази.
Ухвалою від 06.04.2020р. за клопотанням представника позивача підготовче провадження продовжене на тридцять днів та підготовче судове засідання відкладене до 06.05.2020р. для надання можливості позивачу подати додаткові докази.
Ухвалою від 06.05.2020р. за клопотанням представника позивача підготовче судове засідання відкладене до 14.05.2020р. позивачу наданий додатковий строк для подання доказів.
Ухвалою від 15.05.2020р. відмовлено позивачу у витребуванні додаткових доказів, закрите підготовче провадження, справа призначена до судового розгляду на 03.06.2020р.
Ухвалою від 03.06.2020р. за клопотанням представника позивача судове засідання відкладене до 10.06.2020р.
Ухвалою суду від 10.06.2020р. задоволено клопотання про долучення відповідачем додаткових доказів, та за клопотанням представника позивача розгляд справи відкладений до 11.06.2020р.
Ухвалою від 11.06.2020р. за клопотаннями представників сторін розгляд справи відкладений до 05.08.2020р.
Ухвалою від 05.08.2020р. за клопотанням відповідача розгляд справи відкладний до 17.08.2020р.
Ухвалою від 17.08.2020р. відмовлено позивачу у задоволенні клопотання про виклик свідка.
У судовому засіданні 17.08.2020р. проголошені вступна та резолютивна частини рішення.
Позовні вимоги обгрунтовані тим, що оскаржувані рішення та дії прокуратури Херсонської області порушують право позивача на проходження публічної служби, позапланові виїзди з метою проведення перевірок вчинені з перевищенням компетенції та всупереч приписам Регламенту прокуратури Херсонської області, висновки проведених перевірок є упередженими, необгрунтованими, по-суті є тиском на керівника місцевої прокуратури ОСОБА_1 для досягнення раніше поставленої мети звільнення його з посади.
Стверджує, що призначення наказом виконувача обов'язків прокурора Херсонської області №41 від 08.05.2019 перевірки у Херсонській місцевій прокуратурі, є протиправним та здійснено з порушенням вимог пунктів 16, 16.2, 16.3 Наказу Генерального прокурора України №15 від 19.01.2017 «Про основні засади організації роботи в органах прокуратури України», пунктів 8.1,8.3,8.4 Регламенту прокуратури Херсонської області, затвердженого наказом прокурора Херсонської області №8 від 21.02.2019, а також вимог, передбачених п.п.1-2, 4-5, 10 ст.3, ст. 16 Закону України «Про прокуратуру». Так, пунктами 16, 16.2, 16.3 Наказу Генерального прокурора України від №15 від 19.01.2017 визначено, що виїзди до місцевих прокуратур для перевірок стану організації роботи проводити відповідно до планів роботи, рішень нарад або керівників прокуратур з урахуванням стану справ у конкретній прокуратурі. Перевірки стану організації роботи у прокуратурах на окремих напрямах планувати і проводити за наявності даних, що свідчать про суттєві недоліки, або якщо застосовані раніше заходи не сприяли досягненню реальних результатів. Перед проведенням виїздів для перевірок стану організації роботи опрацьовувати статистичну та іншу інформацію, що характеризує стан справ у прокуратурі, складати плани, які затверджувати керівництвом органів прокуратури згідно з компетенцією. Аналогічні норми містяться в пунктах 8.1, 8.3 Регламенту прокуратури Херсонської області. Водночас, Херсонською місцевою прокуратурою Херсонської області не допускались суттєві недоліки в організації роботи і управління, а також за іншими напрямками діяльності. Навпаки вжиті керівництвом Херсонської місцевої прокуратури заходи до організації роботи на цьому напрямку сприяли досягненню реальних результатів, про що свідчить відсутність істотних порушень виявлених проведеною перевіркою.
На відміну від п.6.18 Регламенту прокуратури Херсонської області, в п.8.4 не надано повноважень щодо вчинення розпорядчих дій виконувачу обов'язків прокурора Херсонської області, а визначено, що призначення позапланових виїздів з мстою проведення перевірки у місцевих прокуратурах є компетенцією тільки прокурора області. Таким чином, наказ виконувача обов'язків прокурора Херсонської області № 41 від 08.05.2019 «Про проведення перевірки у Херсонській місцевій прокуратурі» є протиправним як такий, що винесений поза межами повноважень, без достатніх правових та фактичних підстав, у зв'язку з чим він підлягає скасуванню. Відповідно, дії з проведення перевірки на основних напрямках діяльності в Херсонській місцевій прокуратурі, здійснено протиправно, за відсутності належних правових підстав, а також без наявності раніше допущених суттєвих недоліків чи недосягнення реальних результатів на напрямках діяльності.
Стверджує, що в перший день перевірки 13.05.2019 надано на ознайомлення план її проведення, підписаний виконувачем обов'язків прокурора Херсонської області 08.05.2019, в якому не зазначено період, котрим оплювалась перевірка, тобто вивченню підлягала діяльність місцевої прокуратури за чотири місяці 2019 року. Але 14.05.2019 надано інший примірник плану перевірки також підписаний виконувачем обов'язків прокурора Херсонської області з вказівкою на дату підписання 08.05.2019, але вже із зазначенням, що під час перевірки вивчаються питання за період діяльності з 15.12.2015 по теперішній час. Отже, зазначені плани (доручення) також є протиправними з огляду на те, що їх складено (надано, прийнято) з рушенням вимог, передбачених у п.п.1-2, 4-5, 10 ст. 3, ст. 16 Закону України «Про прокуратуру». На думку позивача, дії прокуратури Херсонської області щодо перевірки та встановлення її результатів носять протиправний, не об'єктивний характер, не відображають стан організації роботи у Херсонській місцевій прокуратурі Херсонської області на час її проведення та вчинені з порушенням вимог, передбачених у п.п.1-2, 4-5, 10 ст.3, ст.16 Закону України «Про прокуратуру» щодо діяльності органів прокуратури на засадах верховенства права, законності, справедливості, неупередженості та об'єктивності; презумпції невинуватості; незалежності прокурорів, неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки. Перевіркою надано оцінку стану організації роботи місцевої прокуратури з 15.12.2015 року по 24.05.2019, незважаючи на те, що в цей період прокуратуру очолювали різні керівники, а більшість порушень, на яких грунтується висновок, виявлено за період часу з 11.04.2017 року до 12.11.2018 року, коли ОСОБА_1 не обіймав цю посаду.
Вважає дії щодо складання доповідної записки, формулювання висновку щодо стану організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі, а також пропозиції про розгляд результатів перевірки на оперативній нараді є протиправними з підстав, вказаних вище. Зважаючи на вищевикладене, стан організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі відповідає вимогам Закону України «Про прокуратуру», та галузевих наказів Генерального прокурора України. Таким чином, дії прокуратури Херсонської області щодо такої перевірки та встановлення її результатів носять протиправний, необ'єктивний характер, не відображають стан організації роботи у Херсонській місцевій прокуратурі Херсонської області на час її проведення та вчинені з порушенням вимог, передбачених у п.п.1-2. 4-5. 10 ст.3, ст. 16 Закону України «Про прокуратуру».
Із вказаних підстав просить суд задовольнити позов повністю.
До суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому останній просить відмовити у задоволенні позову. Відповідач зазначає, що на час звернення 17.07.2019 з позовом до суду позивач у трудових правовідносинах з прокуратурою області та органами прокуратури України не перебував, оскільки наказом Генерального прокурора України від 21.06.2019 позивача з 24.06.2019 звільнено з органів прокуратури за власним бажанням. На противагу цьому, за результатами проведеної прокуратурою області перевірки стану організації роботи на основних напрямках діяльності місцевої прокуратури, подання до Ради прокурорів України про ініціювання питання надання рекомендації щодо звільнення ОСОБА_1 (позивача) з посади керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області у зв'язку з неналежним виконанням ним посадових обов'язків, не направлялось. Звільнення позивача з органів прокуратури відбулось не в порядку дисциплінарного провадження за результатами проведеної перевірки, а на підставі його заяви про звільнення за власним бажанням. Відтак, на переконання відповідача, проведена відповідно до наказу в.о. прокурора області від 08.05.2019 за № 41 перевірка організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі не створила та не створює жодних правових наслідків для позивача, тим більше не порушує його право на проходження публічної служби. Крім того, відповідач вказує, що наказ в.о. прокурора області про призначення перевірки в Херсонській місцевій прокуратурі та план проведення такої перевірки на цей час виконано, оскільки перевірку проведено, результати викладено у доповідній записці прокурору області й обговорено на оперативній нараді. Отже, наказ вичерпав свою дію виконанням, а його скасування (як і скасування плану проведення перевірки, рішення оперативної наради) наразі не матиме наслідком відновлення будь-яких прав позивача, які, на його думку, порушені, та не створює жодних правових наслідків ні для позивача, ні для прокуратури області.
Також, відповідач зазначає, що на той час виконуючий обов'язки прокурора області, який виносив оскаржуваний наказ, був наділений адміністративними повноваженнями на його винесення та мав змогу надавати відповідні доручення. Так, на підставі наказу від 08.05.2019 за № 41 та плану перевірки, затвердженого 08.05.2019 виконувачем обов'язків прокурора області, працівниками структурних підрозділів прокуратури області проведено перевірку у місцевій прокуратурі за основними напрямками діяльності. За підсумками перевірки складено відповідні довідки, а позивачем надано заперечення щодо викладених у них обставин. Результати проведеної перевірки, з урахуванням заперечень ОСОБА_1 , викладено у доповідній записці прокурору області та заслухано на оперативній нараді у прокурора області.
Тобто, прокуратурою області виконано всі вимоги організаційно-розпорядчих документів, які стосуються проведення перевірки, а саме: видано наказ, складено план перевірки, оформлено її результати шляхом складання відповідних довідок. Як висновок, і сама довідка фактично має констатуючий, а не владно-зобов'язуючий характер, оскільки не містить обов'язкових приписів, розпоряджень, що породжують юридичні наслідки для позивача.
Із вказаних підстав просить суд відмовити у задоволенні позову.
Розглянувши надані сторонами документи, з'ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду спору по суті, проаналізувавши норми законодавства які регулюють спірні відносини та їх застосування сторонами, суд встановив наступне.
У період із 15.12.2015. по 10.04.2017р. та з 12.11.2018р. по 24.06.2019р. ОСОБА_1 обіймав посаду керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області.
Виконувачем обов'язків прокурора Херсонської області 08.05.2019 прийнятий наказ № 41 «Про проведення перевірки у Херсонській місцевій прокуратурі», відповідно до якого з метою перевірки стану організації роботи на повних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі, керуючись ст. 11, 17 Закону України «Про прокуратуру» створена група у складі працівників прокуратури Херсонської області, наказано виїзд до Херсонської місцевої прокуратури (м. Херсон) здійснити з 13 по 24 травня 2019 року та про результати перевірки доповісти прокурору обласні з наданням доповідної записки до 31 травня 2019 року.
У подальшому, заступником прокурора Херсонської області складений План проведення перевірки організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі 13-24 травня 2019 року, який 08 травня 2019 року затверджений Виконувачем обов'язків прокурора Херсонської області.
Відповідно до змісту вказаного плану під час перевірки необхідно перевірити та вивчи ти наступні питання: І. Загальна організація роботи; ІІ. Стан організації роботи з нагляду за додержанням законів територіальним станом поліції при проведенні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення; III. Стан організації з нагляду за додержанням законів територіальним органом поліції при провадженні оперативно-розшукової діяльності; IV. Стан організації підтримання обвинувачення в суді; V. Стан організації діяльності у сфері ювенальної юстиції; VI. Стан нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, в'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; VII. Стан організації діяльності щодо представництва інтересів в судів та при виконанні судових нень, у сфері запобігання га протидії корупції; VIII. Стан організації роботи з кадрами; IX. Стан організації роботи з прийому громадян, розгляду звернень та запитів; X. Стан організації роботи з питань правового забезпечення, первинного облліку, статистичної звітності. XI. Поряд із вищезазначеними підлягають вченню кожним із членів групи такі питання: Обгрунтованість та законність рішення звернень і запитів за напрямами діяльності. Робота керівництва прокуратури, прокурорів з документами, що надходять з прокуратури області, оперативнісгь їх проходження до виконавців, вірність визначення порядку їх реалізації, повнота і своєчасність виконання резолюцій, ефективність системи контролю за строками та якістю виконання доручень, завдань, вказівок вищих прокурорів і керівника місцевої прокуратури (в тому числі зазначених у резолюціях). Використання та провадження у практичну діяльність документів методичного спрямування.
Згідно з вказаним планом у ході перевірки слід дати об'єктивну оцінку стану справ, зазначити позитивні результати роботи, виявлені порушення їх причини, роль та вплив керівника прокуратури, ефективність роботи кожного прокурора, кріпленого за конкретним напрямом діяльності. Поряд з виявленими прорахунками і недоліками навести конкретні висновки та пропозиції.
Водночас, окремо, заступником прокурора Херсонської області складений план проведення перевірки організації роботи на основних напрямках діяльності Херсонській місцевій прокуратурі 13-24 травня 2019 року, який також 08 травня 2019 року затверджено Виконувачем обов'язків прокурора Херсонської області. Цей план перевірки є ідентичним до згаданого раніше плану частині, що стосується питань, які підлягають перевірці та вивченню, однак згідно з другим планом, під час перевірки «необхідно перевірити та вивчити наступні питання за період діяльності з 15.12.2015 по теперішній час».
Підставами для визнання спірного наказу незаконним позивач зазначає відсутність у в.о. прокурора Херсонської області повноважень на призначення перевірки та відсутність підстав для призначення такої перевірки, оскільки Херсонською місцевою прокуратурою не допускались суттєві недоліки в організації роботи і управління, а також за іншими напрямками діяльності.
Надаючи правову оцінку даному наказу, суд зазначає наступне.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
Суд застосовує усі нормативно-правові акти у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин - прийняття наказу та проведення перевірки.
Відповідно до ч. 2, 3 ст. 10 Закону № 1697-VII у системі прокуратури України діють регіональні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя. Регіональну прокуратуру очолює керівник регіональної прокуратури - прокурор області, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, який має першого заступника та не більше трьох заступників.
Відповідно до ч. 2, 3 ст.11 Закону № 1697-VII керівник регіональної прокуратури видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень. У разі відсутності керівника регіональної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника регіональної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника регіональної прокуратури.
Відповідно до ч. 2, 3 ст.17 Закону № 1697-VII прокурори здійснюють свої повноваження у межах, визначених законом, і підпорядковуються керівникам виключно в частині виконання письмових наказів адміністративного характеру, пов'язаних з організаційними питаннями діяльності прокурорів та органів прокуратури. Адміністративне підпорядкування прокурорів не може бути підставою для обмеження або порушення незалежності прокурорів під час виконання ними своїх повноважень. Генеральний прокурор має право видавати письмові накази адміністративного характеру, що є обов'язковими до виконання всіма прокурорами. Керівник регіональної прокуратури має право видавати письмові накази адміністративного характеру, що є обов'язковими до виконання першим заступником, заступниками, керівниками та заступниками керівників підрозділів, прокурорами відповідної регіональної прокуратури та керівниками місцевих прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної регіональної прокуратури.
На день видачі оскаржуваного наказу, ОСОБА_11 відповідно до наказу Генерального прокурора України від 22.04.2019 № 35 вк виконував повноваження керівника прокуратури області.
Отже, ОСОБА_11 , як виконувач обов'язків прокурора Херсонської області, мав право підпису наказу про проведення перевірки у Херсонській місцевій прокуратурі.
Суд вважає, що покладення на першого заступника прокурора Херсонської області ОСОБА_11 виконання обов'язків прокурора Херсонської області на час відпустки ОСОБА_27 з 2 до 8 травня 2019 року, наказом Генерального прокурора України від 22.04.2019р. № 35 вк надає ОСОБА_11 , як виконувачу обов'язків прокурора Херсонської області право підписувати накази та призначати перевірки, оскільки будь-яких обмежень у його повноваженнях зазначений наказ не містить.
Не містять таких обмежень і нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів прокуратури.
Щодо відсутності підстав для проведення перевірки роботи у Херсонській місцевій прокуратурі, суд зазначає наступне.
Пунктами 16, 16.1, 16.2, 16.3 Наказу Генерального прокурора України «Про основні засади організації роботи в органах прокуратури України» від №15 від 19.01.2017 визначено, що виїзди до регіональних та місцевих прокуратур для перевірок стану організації роботи проводити відповідно до планів роботи, рішень нарад або керівників прокуратур з урахуванням стану справ у конкретній прокуратурі, а для надання практичної допомоги - також за ініціативою керівників прокуратур, які її потребують. Виїзд до прокуратури працівників різних самостійних структурних підрозділів здійснювати, як правило, одночасно. Надавати прокуратурам нижчого рівня фахову практичну допомогу з метою забезпечення ефективного та якісного виконання покладених на них функцій. Перевірки стану організації роботи у прокуратурах на окремих напрямах планувати і проводити за наявності даних, що свідчать про суттєві недоліки, або якщо застосовані раніше заходи не сприяли досягненню реальних результатів. Перед проведенням виїздів для перевірок стану організації роботи та надання практичної допомоги ґрунтовно опрацьовувати статистичну та іншу інформацію, що характеризує стан справ у прокуратурі, складати плани, які затверджувати керівництвом органів прокуратури згідно з компетенцією.
21.02.2019р. прокурором Херсонської області наказом № 8 затверджений Регламент прокуратури Херсонської області (далі - Регламент).
Розділом 8 регламентована організація виїздів та викликів працівників місцевих прокуратур.
Зокрема, Регламентом передбачено, що виїзди до місцевих прокуратур для перевірок стану організації роботи проводяться відповідно до планів роботи прокуратури області, рішень нарад у прокурора області або за його рішенням (дорученням) з урахуванням стану справ у конкретній прокуратурі (п. 8.1 Регламенту).
Перевірки стану організації роботи у місцевих прокуратурах на окремих напрямах плануються і проводяться у випадках, коли наявні дані свідчать про суттєві недоліки або якщо застосовані раніше заходи не сприяли досягненню реальних результатів (п. 8.3 Регламенту).
Позапланові виїзди з метою проведення прокуратурах чи піднаглядних їм органах та установах здійснюється тільки за рішенням (дорученням) прокурора області або за рапортом першого заступника чи заступника прокурора області, який погоджено прокурором області (п. 8.4 Регламенту).
Із аналізу наведених правих норм слідує, що прокурору області надано право приймати рішення щодо проведення виїзду до місцевої прокуратури для перевірки стану організації роботи. Таке рішення приймається прокурором області з урахуванням стану справ у конкретній прокуратурі.
Відтак, саме прокурор області, або особа, яка виконує його обов'язки має повноваження на визначення наявності чи відсутності підстав для проведення перевірки стану організації роботи на основних напрямках діяльності місцевої прокуратури.
Судом встановлено, що начальником відділу організаційного та правового забезпечення прокуратури області 06.05.2019 р. складено доповідну записку виконувачу обов'язків прокурора області ОСОБА_11 щодо наявних недоліків та прорахунків у діяльності Херсонської місцевої прокуратури.
Позивач стверджує, що інформація, викладена у доповідній записці, не відповідає дійсності, відтак не може бути підставою для прийняття спірного наказу.
Суд відмічає, що доповідна записка є лише носієм інформації, викладеної особою, яка її склала та носить суб'єктивний характер і саме перевірка достовірності цієї інформації і є предметом перевірки, що призначена спірним наказом.
Виконувачем обов'язків прокурора області за результатами опрацювання доповідної записки накладено резолюцію про необхідність проведення перевірки та підготовки проекту наказу (що і є дорученням). На підставі резолюції винесено наказ від 08.05.2019 №41 «Про проведення перевірки у Херсонській місцевій прокуратурі».
Безпідставними також є посилання ОСОБА_1 на п.6.18 Регламенту прокуратури області як на обґрунтування того, що тільки прокурор області має право призначати позапланові перевірки, оскільки у цьому пункті Регламенту зазначено «прокурор області або виконувач його обов'язків».
Так, зазначене уточнення стосується лише питань розгляду звернень громадян та уникнення непорозумінь з громадянами з питань поняття «керівник органу». Вказаний пункт (6.18) Регламенту прокуратури області прийнято на підставі Регламенту Генеральної прокуратури України, п. 11 Інструкції про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України від 20.12.2017 № 357 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 16.01.2018 за № 65/31517, а також ст. 15 Закону України «Про звернення громадян».
Всі інші питання, що стосуються діяльності регіональної прокуратури, наявність адміністративних повноважень у керівника прокуратури та можливість делегувати повноваження першому заступнику, у разі його відсутності, визначено Законом України «Про прокуратуру».
Таким чином, виконувач обов'язків прокурора області наділений адміністративними повноваженнями прокурора області, у тому числі виносити накази та надавати доручення.
Суд відмічає, що на час винесення спірного наказу та проведення перевірки позивач очолював Херсонську місцеву прокуратуру.
Даний наказ або висновки перевірки не були ним особисто або органом, який він очолював, оскаржені ні в судовому порядку, ні до вищестоящого органу - Генеральної прокуратури України.
Херсонською місцевою прокуратурою на виконання спірного наказу безперешкодно надані усі документи для проведення перевірки.
Вимоги щодо визнання протиправними планів перевірок та їх скасування також є безпідставними, оскільки позивач не обґрунтував їх протиправність, обмежившись тільки тим, що у плані, з яким його ознайомили 14.05.2019 р., було зазначено період за який проводиться перевірка, в іншому - відсутній період.
Водночас, складання плану перевірки передбачено п.8.14 Регламенту прокуратури області, та п.16.3 наказу Генеральної прокуратури України від 19.01.2017 №15.
У плані, який надано позивачу 14.05.2019, фактично уточнено період за який проводилася перевірка, оскільки перевірка проводилася з метою надання оцінки роботи в цілому у Херсонській місцевій прокуратурі з 15.12.2015 (тобто з моменту утворення місцевої прокуратури).
Крім цього необхідно відмітити, що плани проведення перевірки самі по собі не є ні нормативно-правовими актами, ні актами індивідуальної дії.
Суд звертає увагу, що перевірці підлягала діяльність Херсонської місцевої прокуратури (з 15.12.2015р. по час проведення перевірки), а не позивача як її керівника. Оцінка діяльності прокуратури надавалася, у тому числі і за часів роботи іншого керівника ( ОСОБА_28 ), що підтверджується довідками перевірок за напрямами прокурорської діяльності.
Крім того, наказ в.о. прокурора області про призначення перевірки в Херсонській місцевій прокуратурі та план проведення такої перевірки на цей час виконано, оскільки перевірку проведено, результати викладено у доповідній записці прокурору області й обговорено на оперативній нараді. Отже, наказ вичерпав свою дію виконанням, а його скасування (як і скасування плану проведення перевірки, рішення оперативної наради) наразі не матиме наслідком відновлення будь-яких прав позивача, які, на його думку, порушені, та не створює жодних правових наслідків ні для позивача, ні для інших осіб, у т.ч. прокуратури області.
Також суд вважає помилковим твердження позивача про порушення його прав рішенням оперативної наради у прокурора Херсонської області від 12.06.2019 (протокол №6) "Про результати перевірки стану організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі", з огляду на наступне.
На підставі вищезазначеного наказу та Плану перевірки, затвердженого 08.05.2019 р. виконувачем обов'язків прокурора області, працівниками структурних підрозділів прокуратури області проведено перевірку у місцевій прокуратурі за основними напрямками діяльності. За підсумками перевірки складені відповідні довідки, а позивачем надано заперечення щодо викладених у них обставин.
Результати проведеної перевірки, з урахуванням заперечень ОСОБА_1 , викладено у доповідній записці прокурору області та заслухано на оперативній нараді у прокурора області. Тобто, прокуратурою області виконано всі вимоги організаційно-розпорядчих документів, які стосуються проведення перевірки, а саме: видано наказ, складено план перевірки, оформлено її результати шляхом складання відповідних довідок.
Зокрема відповідно до протоколу №6 оперативної наради у прокурора Херсонської області від 12.06.2019 "Про результати перевірки стану організації роботи на основних напрямках діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі", нарада вирішила:
«… 1. Визнати, що стан організації роботи на основних напрямах прокурорської діяльності у Херсонській місцевій прокуратурі не в повній мірі відповідає вимогам Закону України «Про прокуратуру» та організаційно - розпорядчим документам Генеральної прокуратури України, вимагає удосконалення та вжиття додаткових заходів.
2.Підготувати подання до Ради прокурорів України про ініціювання питання надання рекомендацій щодо звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області у зв'язку з неналежним виконанням ним посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади - керівника місцевої прокуратури.
3. За неналежне виконання службових обов'язків позбавити премії за результатами роботи у червні заступників керівника Херсонської місцевої прокуратури ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , прокурорів місцевої прокуратури ОСОБА_31 , ОСОБА_32 , ОСОБА_33 , ОСОБА_34 , ОСОБА_35 - на 100%, прокурорів місцевої прокуратури ОСОБА_36 , ОСОБА_37 , ОСОБА_38 - на 50%, першого заступника керівника місцевої прокуратури ОСОБА_39 - на 30%, прокурорів місцевої прокуратури ОСОБА_40 , ОСОБА_41 , ОСОБА_42 , ОСОБА_43 , ОСОБА_44 , ОСОБА_45 - на 20%.
4. Керівнику Херсонської місцевої прокуратури вжити невідкладних заходів до усунення встановлених недоліків, посилення контролю за діяльністю підлеглих працівників, забезпечити реальних результатів відповідно до сучасних вимог…».
Судом встановлено, що рішення в частині звернення до Ради прокурорів України про ініціювання питання надання рекомендацій щодо звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області реалізоване не було.
Позивач звільнився із посади керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області за власним бажанням.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За змістом частини 3 статті 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
За змістом ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Кодексом адміністративного судочинства України встановлено, що звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам), є предметом судового захисту.
Позивач оскаржує спірні наказ, плани, рішення наради як акти індивідуальної дії та оскаржує дії відповідача щодо проведення перевірки та складання довідок.
Із приводу зазначених обставин, суд відмічає наступне.
Відповідно до п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Суд вважає, що рішення, дія чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо, по-перше, такі рішення, дія чи бездіяльність прийняті владним суб'єктом поза межами визначеної законом компетенції, а по-друге, оспорюванні рішення, дія чи бездіяльність є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.
Судом встановлено наявність повноважень у відповідача на призначення перевірки та складення відповідних довідок і обговорення загальної довідки на оперативній нараді.
Разом із тим, висновки, викладені в довідках за результатами перевірки, є відображенням дій працівників прокуратури і самі собою не породжують правових наслідків для особи, яка перевірялась та, відповідно, такі довідки не порушують прав останньої.
Працівники прокуратури не позбавлені права викладати в довідках за результатами перевірки власні суб'єктивні висновки щодо зафіксованих обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору щодо рішень за результатом такої перевірки (притягнення особи, порушення щодо якої встановлені, до дисциплінарної або іншої відповідальності), що приймаються на підставі таких довідок, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних допущених порушень.
Оцінка довідки за результатами перевірки, в тому числі оцінка дій посадових осіб щодо її складання, викладення у ній висновків перевірки, а також щодо самих висновків перевірки, надається при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки, тобто як наслідок допущених порушень.
Дії контролюючого органу щодо опрацювання інформації, отриманої внаслідок проведення перевірки, у тому числі складеної за її результатами довідки, є лише службовою діяльністю працівників прокуратури на виконання своїх професійних обов'язків зі збирання інформації, якщо дії зі здійснення такого контролю не визнані протиправними в установленому порядку. Зазначені дії самі собою не створюють для особи, що перевірялась, жодних правових наслідків у вигляді зміни або припинення її прав та не породжують для неї обов'язкових юридичних наслідків.
Враховуючи те, що довідку за результатами перевірки з викладеними у ній фактами та висновками не можна розглядати як рішення суб'єкта владних повноважень, що породжує для особи, яка перевірялась, певні правові наслідки, оскільки вона є виключно носієм доказової інформації про виявлені під час перевірки порушення і обов'язковим документом за результатом такої перевірки, то підстави для визнання протиправними дій відповідача щодо складання довідки про результати такої перевірки та обговорення таких результатів на оперативній нараді відсутні.
Із урахуванням наведеного, суд відмічає, що прийняття відповідачем планів перевірок, довідки за результатами проведених перевірок не є владними рішеннями суб'єкта владних повноважень, не є актами індивідуальної дії в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а лише носіями доказової інформації про виявлені факти, тобто документами, на підставі яких керівником прокуратури може бути прийнято рішення обов'язкового характеру, тому такі накази та довідки перевірок не можуть скасовуватись в окремому судовому порядку, бути предметом спору, а зазвичай досліджуються судом в якості доказів при розгляді позовів про скасування наказів про звільнення та поновлення на службі, або наказів про застосування дисциплінарного стягнення тощо.
Оспорювані позивачем плани та довідки перевірок не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому висновки цих перевірок є лише фіксацією певних обставин та фактів і не можуть бути скасовані судом.
Щодо твердження позивача, що оскаржуваними рішеннями та діями порушені його права на проходження публічної служби та законний особистий та професійний інтерес позивача, суд зазначає наступне.
Конституційний Суд України у Рішенні від 01.12.2004 N 18-рп/2004 розтлумачив поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Під час розгляду справи у вступному слові та виступі у судових дебатах представник позивача неодноразово наголошував, що вбачає порушення інтересу позивача та його права на проходження публічної служби у тому, що висновки спірної перевірки та спірне рішення оперативної наради вплинули на його ділову репутацію та можуть бути перешкодою для проходження служби.
Суд відмічає, що вимоги про захист честі, гідності та ділової репутації є предметом цивільного судочинства та не можуть розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
Жодних доказів порушення прав позивача спірними документами останній суду не надав.
Також помилковим є посилання позивача на постанову ВС від 25.04.2018р. у справі № 461/2132/17 як на обгрунтування наявності охоронюваного законом інтересу позивача, що підлягає захисту, оскільки у наведеній справі предметом спору є відмова особі у набутті права на земельну ділянку, яке, як зазначив суд, є охоронюваним законом інтересом. Відтак у наведеному рішенні предметом спору є зовсім інші правовідносини, висновки щодо яких не можуть бути застосовані у даній справі.
Враховуючи наведене вище суд відмовляє у задоволенні позовних вимог в частині скасування наказу про призначення перевірки, планів перевірки, рішення оперативної наради.
Також належить відмовити у задоволенні позову в частині визнання неправомірними дій відповідача щодо проведення перевірки та складення довідок, оскільки як встановлено вище такі дії були вчинені на виконання наказу в.о. прокурора Херсонської області від 18.05.2019р. № 41 та відповідно до вимог Закону України «Про прокуратуру» та Регламенту.
Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
При вирішенні спорів щодо правомірності рішення суб'єкта владних повноважень, необхідно враховувати, що відповідно до вимог ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України обов'язок доведення відповідних обставин у спорах між особою та суб'єктом владних повноважень покладається на суб'єкта владних повноважень.
Проте згідно частини першої ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову, у зв'язку із чим відмовляє позивачу повністю у задоволенні його вимог.
За правилами ст. 139 КАС України при відмові у задоволенні позову, судовий збір із відповідача не стягується.
Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
вирішив:
У задоволенні позову відмовити.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції,який ухвалив відповідне рішення.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст рішення виготовлений та підписаний 19 серпня 2020 р.
Суддя Г.М. Морська
кат. 104010000