Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710
місто Харків
20.08.2020 р. справа №520/2262/2020
Харківський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Сліденка А.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без призначення судового засідання з повідомленням (викликом) сторін справу за позовом
ОСОБА_1 (далі за текстом - заявник, громадянин, скаржник)
до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі за текстом - адміністративний орган, орган публічної адміністрації, владний суб'єкт, Секретаріат)
провизнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -
встановив:
20.02.2020р. до суду надійшов документ, за зовнішніми ознаками схожий на позов, який за вхідною кореспонденцією суду був зареєстрований у юридичному статусі матеріалів адміністративного позову.
Ухвалою суду від 21.02.2020 р. даний документ було залишено без руху.
03.03.2020р. до суду надійшов складений державною мовою позов.
Рішення про прийняття справи до розгляду було прийнято 05.03.2020р. після усунення заявником недоліків позову.
Усі процесуальні дії вчинялись судом з урахуванням приписів п.3 розділу VI КАС України у редакції Закону України від 30.03.2020р. №540-IX, п.3 розділу VI КАС України у редакції Закону України від 18.06.2020р. №731-IX, п.2 розділу ІІ Закону України від 18.06.2020р. №731-IX з метою створення максимально сприятливих умов для доступу до суду із наданням переваги інтересу з'ясування об'єктивної істини у справі над інтересом формального дотримання строків.
Позивач, ОСОБА_1 (далі за текстом - заявник, громадянин), у порядку адміністративного судочинства заявив вимоги про: 1) визнання неправомірним дій з приводу розгляду скарги ОСОБА_1 від 08.08.2019р.; 2) зобов'язання поновити порушені права ОСОБА_1 і надати остаточну відповідь на скаргу від 08.08.2019р.
Аргументуючи ці вимоги зазначив, що подані ним скарги розглядалися відповідачем надто тривало, з порушенням вимог Закону України "Про звернення громадян".
Відповідач, Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі за текстом - владний суб'єкт, Секретаріат Уповноваженого ВРУ), з поданим позовом не погодився.
Аргументуючи заперечення зазначив, що усі звернення були розглянуті у межах повноважень, повно та вчасно.
Відзив на позов надійшов до суду 25.03.2020 р.
Ухвалою про відкриття провадження від 05.03.2020р. було запропоновано позивачу подати до суду відповідь на відзив протягом трьох календарних днів від одержання відповідних процесуальних документів разом з доказами про таку дату.
Позивач правом на подання відповіді на відзив не скористався.
27.02.2020р. до суду надійшло складене російською мовою звернення громадянина ОСОБА_1 про ознайомлення з матеріалами справи №520/2260/2020.
Відомості про це звернення були внесені до автоматизованої системи документообігу суду за справою №520/2262/2020, а саме звернення було передано судді Харківського окружного адміністративного суду Сліденко А.В .
Службовою запискою за підписом судді Сліденка А.В. від 28.02.2020 р. звернення по справі №520/2260/2020 було повернуто до відділу з надання судово-адміністративних послуг Харківського окружного адміністративного суду у зв'язку із відсутністю у провадженні судді Сліденка А.В. справи №520/2260/2020.
19.08.2020 р. службовою запискою в.о. відділу з надання судово-адміністративних послуг Харківського окружного адміністративного суду від 19.08.2020р. згадане звернення було знов передано судді Сліденку А.В., але вже з номером справи, виправленим на №520/2262/2020.
19.08.2020 р. близько 14:15 год. у службовий кабінет судді Харківського окружного адміністративного суду надійшов телефонний дзвінок, у ході розмови із секретарем судового засідання Стрєлка О.В. особа, яка представилась прізвищем ОСОБА_3 , висловила намір на ознайомлення із матеріалами справи №520/2262/2020.
З метою створення належних умов для передачі матеріалів справи №520/2262/2020 на ознайомлення гр. ОСОБА_1 та з огляду на практичний досвід попередніх комунікацій із указаною фізичною особою-громадянином до холу Харківського окружного адміністративного суду, де розміщений пункт пропуску до будівлі суду, 19.08.2020 р. близько 14:20 год. - 14:25 год. прибули суддя Харківського окружного адміністративного суду Сліденко А.В., секретар судового засідання Стрєлка О.В., в.о. начальника відділу з надання судово-адміністративних послуг Харківського окружного адміністративного суду Хорольська А.М.
19.08.2020 р. близько 14:20 год. - 14:25год. у названому приміщенні холу Харківського окружного адміністративного суду був відсутній громадянин, який би відгукнувся на повне прізвище, ім'я, по батькові ОСОБА_1 .
19.08.2020р. до завершення часу роботи Харківського окружного адміністративного суду жодних інших осіб у цілях ознайомлення із матеріалами справи №520/2262/2020 до службового кабінету судді Сліденка А.В. та до відділу з надання судово-адміністративних послуг Харківського окружного адміністративного суду не зверталось.
Усвідомлюючи, що приписами постанови КМУ від 11.03.2020р. №211 у кореспонденції із положеннями п.3 розділу VI КАС України з 12.03.2020 р. автоматично продовжено перебіг строків на вчинення учасниками судових справ окремих процесуальних дій, у тому числі і стосовно подання відзиву, суд ухвалою від 16.06.2020 р. запропонував позивачу направити письмове повідомлення з приводу наявності наміру та ймовірних строків реалізації як права на подання відповіді на відзиву, так і інших процесуальних прав, реалізація яких є необхідною для вирішення спору по суті.
Вказану ухвалу було отримано заявником 19.06.2020 р., проте жодних процесуальних документів з цього приводу від відповідача не надходило.
Суд зазначає, що 17.07.2020 р. набув чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)" № 731-IX, який зокрема, встановив, що відповідні процесуальні строки суд поновлює за заявою учасників справи та осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов'язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цим Кодексом), встановлені нормами цього Кодексу, якщо визнає причини їх пропуску поважними і такими, що зумовлені обмеженнями, впровадженими у зв'язку з карантином.
При цьому, п. 2 Прикінцевих положень згаданого Закону встановлено, процесуальні строки, які були продовжені відповідно до п. 3 розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" № 540-IX від 30 березня 2020 року, закінчуються через 20 днів після набрання чинності цим Законом. Протягом цього 20-денного строку учасники справи та особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов'язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цими кодексами), мають право на продовження процесуальних строків з підстав, встановлених цим Законом.
Жодних заяв з приводу процесуальних строків від учасників справи у період після 17.07.2020р. до суду не надходило.
За таких обставин, суд не вбачає перешкод у вирішенні спору по суті, адже доходить висновку, що учасниками справи у прийнятні поза розумним сумнівом строки були реалізовані права на подачу відповідних процесуальних документів, а добуті судом докази повно та всебічно висвітлюють обставини спірних правовідносин.
Суд, повно виконавши процесуальний обов'язок зі збору доказів, перевіривши доводи сторін добутими доказами, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст належних норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, виходить з таких підстав та мотивів.
Установлені судом обставини спору полягають у наступному.
05.06.2018р. заявник запитами про доступ до публічної інформації звернувся до Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради з приводу надання розрахункових листків про оплату праці керівника означеного адміністративного органу та двох заступників керівника УПтаСЗН за січень - травень 2018р.
Листами УПтаСЗН від 11.06.2018р. заявнику було відмовлено у наданні витребуваних документів.
Стверджуючи про вчинення керівником УПтаСЗН адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, заявник 16.07.2018р. подав звернення до Уповноваженого Верховної ради України з прав людини (далі за текстом - Уповноважений ВРУ) з приводу складання протоколу про вчинення адміністративного правопорушення (далі за текстом - Скарга №1).
Предметом цього звернення було виключно питання складання протоколу про вчинення адміністративного правопорушення.
Будь-яких інших питань у тексті звернення заявника до Уповноваженого ВРУ від 16.07.2018р. не порушувалось.
Листом від 16.08.2018р. компетентний працівник Секретаріату Уповноваженого ВРУ сповістив заявника про направлення відповідного запиту до УПтаСЗН.
03.01.2019 р. заявник подав до Уповноваженого ВРУ звернення з приводу тривалого розгляду звернення від 16.07.2018р. (далі за текстом - Скарга - нагадування №2).
Листом від 04.02.2019 р. компетентний працівник Секретаріату Уповноваженого ВРУ сповістив заявника, зокрема, про повторне направлення відповідного запиту до УПтаСЗН.
31.05.2019р. заявник вдруге подав до Уповноваженого ВРУ звернення з приводу тривалого розгляду звернення від 16.07.2018р. (далі за текстом - Скарга-нагадування №3).
Листом від 12.06.2019р. компетентний працівник Секретаріату Уповноваженого ВРУ сповістив заявника про надання доручення територіальному підрозділу на притягнення до відповідальності винних осіб.
08.08.2019р. заявник втретє подав до Уповноваженого ВРУ звернення з приводу тривалого розгляду звернення від 16.07.2018р. (далі за текстом - Скарга - нагадування №4).
Окрім того, у зверненні від 08.08.2019р. заявником було порушено питання розгляду звернення від 03.12.2018р. з приводу притягнення до адміністративної відповідальності виконуючого обов'язки генерального директора Комунального підприємства «Харківські теплові мережі».
При цьому, самостійно сформульованим заявником предметом звернення від 08.08.2019р. є надання відповіді про заходи дисциплінарного впливу, вжиті до осіб, винних у порушенні прав заявника при розгляді звернень до Уповноваженого ВРУ від 16.07.2018р. та від 03.12.2018р., надання остаточних відповідей та направлення копій документів.
Листом від 06.09.2019 р. компетентний працівник Секретаріату Уповноваженого ВРУ сповістив заявника про те, що за зверненням від 03.12.2018р. (з приводу притягнення до адміністративної відповідальності виконуючого обов'язки генерального директора Комунального підприємства «Харківські теплові мережі») було складено протокол про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст.188-40 КУпАП.
Також цим листом заявник був сповіщений про те, що за зверненням від 16.07.2018р. (з приводу притягнення до адміністративної відповідальності керівника УПтаСЗН Новобаварського району Харківської міської ради за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст.212-3 КУпАП) триває з'ясування обставин справи.
Цим же листом заявник був сповіщений про відсутність підстав для порушення дисциплінарного провадження і службового розслідування стосовно працівників Секретаріату Уповноваженого ВРУ.
Не погодившись із відповідністю закону діянь Секретаріату Уповноваженого ВРУ з приводу розгляду та вирішення звернення від 08.08.2019р. (тобто Скарги - нагадування №4), заявник ініціював даний спір.
Вирішуючи спір по суті, суд вважає, що до відносин, котрі склались на підставі установлених обставин спору, підлягають застосуванню наступні норми права.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України проголошено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Окрім того, ст.40 Конституції України проголошено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів, а також практичної реалізації права на участь в управлінні державними і громадськими справами, права на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, практичної реалізації права на позасудовий захист прав і законних інтересів регламентовані, насамперед, приписами Закону України "Про звернення громадян".
Так, згідно з ст. 4 Закону України «Про звернення громадян» до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Приписами ст.ст.14-16 Закону України "Про звернення громадян" звернення розподілені законодавцем за критерієм предмету порушеного ініціатором питання за категоріями пропозицій (зауважень) (ст.14), заяв (клопотань) (ст.15), скарг (ст.16).
При цьому, у силу ст.12 Закону України "Про звернення громадян" дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України "Про судоустрій і статус суддів" та "Про доступ до судових рішень", Кодексом адміністративного судочинства України", законами України "Про запобігання корупції", "Про виконавче провадження".
Отже, Закон України "Про звернення громадян" є базовим актом законодавства у питанні визначення порядку вирішення звернень громадян, що між тим, як у силу приписів ст.12 означеного закону, так і у силу інших спеціальних актів законодавства не виключає випадків існування іншого порядку вирішення звернень громадян.
Так, продовжуючи розгляд справи, суд зауважує, що порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, регламентовано нормами Закону України "Про доступ до публічної інформації" і такий доступ також відбувається за зверненням, але у формі інформаційного запиту.
До прикладу, порядок вирішення звернень у формі скарг на рішення та діяння контролюючих органів унормований приписами ст. 56 Податкового кодексу України.
Тому, аналізуючи положення наведених вище норм закону, суд доходить до переконання про те, що звернення, предметом яких є повідомлення про вчинення протиправних діянь у формі злочинів, податкових правопорушень, адміністративних деліктів, дисциплінарних проступків (рівно як і ті, що містять об'єктивні дані із ознаками вчинення перелічених протиправних діянь), об'єктивно не можуть бути вирішені у порядку Закону України "Про звернення громадян", адже підлягають розгляду виключно у порядку Кримінального процесуального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Податкового кодексу України, Закону України "Про державну службу" відповідно.
За матеріалами справи судом достовірно установлено (і ця обставина визнана самим заявником у тексті позову), що предметом звернення від 16.07.2018р. було питання про притягнення до адміністративної відповідальності керівника УПтаСЗН Новобаварського району Харківської міської ради за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст.212-3 КУпАП за фактом протиправної (на думку заявника) у відмові в доступі до публічної інформації (на думку заявника) про розмір винагороди за працю, отриманої за рахунок коштів бюджетної установи.
Додатково ця ж обставина підтверджується поданням заявником окремого позову у справі №520/13387/19, де викладені вимоги про: 1) визнання неправомірними дій Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради щодо розгляду запитів ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації від 05.06.2018р.; 2) визнання неправомірними дій секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 16 серпня 2018 року; 3) зобов'язання Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради відновити порушені права ОСОБА_1 та направити завірену інформацію згідно запитів ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації від 05 червня 2018р.; 4) зобов'язання Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відновити порушені права ОСОБА_1 та притягнути начальника Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради ОСОБА_5 до адміністративної відповідальності.
Таким чином, предметом і метою звернення заявника до Уповноваженого ВРУ від 16.07.2018р. (тобто Скарги №1) є саме притягнення до адміністративної відповідальності керівника УПтаСЗН Новобаварського району Харківської міської ради за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст.212-3 КУпАП за фактом протиправної (на думку заявника) у відмові в доступі до публічної інформації (на думку заявника) про розмір винагороди за працю, отриманої за рахунок коштів бюджетної установи.
Отже, на відносини, котрі склались у зв'язку із вирішенням згаданого звернення, не поширюються норми Закону України "Про звернення громадян", позаяк ініційовані цим зверненням питання підлягають розгляду адміністративним органом по суті виключно у порядку Кодексу України про адміністративні правопорушення з урахуванням норм Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Стосовно ж надання відповіді на скаргу заявника від 08.08.2019р. у тій частині, що не охоплюється нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення (а саме: в частині проведення службового розслідування та порушення дисциплінарного провадження), суд зазначає, що за змістом ст.64 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015р. №889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом (ч.1 ст.64); Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом (ч.2 ст.64).
Відповідно до ч.1 ст.65 Закону України "Про державну службу" підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Згідно з ч.2 ст.65 Закону України "Про державну службу" дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення; 15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.
Як то передбачено ч.1 ст.68 Закону України "Про державну службу" дисциплінарні провадження ініціюються суб'єктом призначення.
Частиною 1 ст.69 Закону України "Про державну службу" визначено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі за текстом - Дисциплінарна комісія).
Відповідно до ч.9 ст.69 Закону України "Про державну службу" Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
Згідно з ч.10 ст.69 Закону України "Про державну службу" результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.
За правилом ч.11 ст.69 означеного закону суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
З метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування (ч.1 ст.71 Закону України "Про державну службу").
У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов'язково (ч.2 ст.71 Закону України "Про державну службу").
За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Висновок, складений за результатами проведеного службового розслідування центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, передається Комісії (ч.9 ст.71 Закону України "Про державну службу").
У ході розгляду справи судом було установлено, що у відповіді від 06.09.2019р. на звернення заявника від 08.08.2019р. адміністративний орган із достатньою повнотою роз'яснив принциповому правозахиснику і борцю за «торжество справедливости» діючий на той час механізм притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця.
Суд відзначає, що з огляду на зміст ст.ст.64-71 Закону України "Про державну службу" названий механізм полягав у прийнятті рішення (тобто вчинення волевиявлення) про порушення дисциплінарного провадження, початку розгляду матеріалів діяння Дисциплінарною комісією, не виключає ймовірності призначення службового розслідування, формуванні матеріалів дисциплінарної справи, розгляді Дисциплінарною комісією дисциплінарної справи державного службовця, складенні Дисциплінарною комісією письмових пропозиції або подання, прийнятті суб'єктом призначення на підставі пропозиції або подання Дисциплінарної комісії відповідного рішення про накладення дисциплінарного покарання або про відмову у притягненні до дисциплінарної відповідальності.
При цьому, за загальноприйнятим балансом співвідношення публічних інтересів суспільства і приватних інтересів державного службовця приводом для реалізації процедур названого механізму є існування достатніх поза розумним сумнівом ознак вчинення працівником дисциплінарного проступку.
У відповіді адміністративного органу від 06.09.2019 р. указано про відсутність таких ознак.
Під час відправлення правосуддя у цій справі судом за власною ініціативою на виконання вимог ст. 9 КАС України не виявлено доказів зворотного (протилежного).
Тому, управлінське волевиявлення адміністративного органу про відсутність у спірних правовідносинах визначених законом підстав для початку дисциплінарного провадження (завершальним етапом якого є притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, про що просив заявник у зверненні від 08.08.2019р.) суд у даному конкретному випадку визнає правомірним.
З огляду на викладене позов у цій частині не підлягає задоволенню.
Стосовно вимоги щодо звернення від 08.08.2019 р. з приводу надання копій документів суд зазначає, що у первинному зверненні заявника від 16.07.2018р. така вимога не зазначена.
Окрім того, судом не виявлено факту складання адміністративним органом під час розгляду звернення заявника від 08.08.2019р. додаткових документів.
Судом також не виявлено існування ознак наявності визначених законом підстав для складання таких документів.
З огляду на викладене позов у цій частині не підлягає задоволенню.
Окрім того, вирішуючи спір, суд бере до уваги положення ст.15 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", де указано, що актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб.
Конституційне подання Уповноваженого - акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України.
Подання Уповноваженого - акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.
Суд відзначає, що у первинному зверненні від 16.07.2018р. (тобто Скарзі №1) заявник просив Уповноваженого ВРУ виключно про складання протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, а не про вчинення будь-яких інших діянь, зокрема, і у порядку Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".
У межах даної справи заявник не оскаржує діянь адміністративного органу, спрямованих на документальну фіксацію події вчинення адміністративного правопорушення.
До того ж суд вважає, що діяння адміністративного органу з приводу складання протоколу про вчинення адміністративного правопорушення або з приводу відмови у складанні протоколу про вчинення адміністративного правопорушення за правовою природою та юридичним змістом належить не до управлінської діяльності, а є правоохоронною діяльністю спеціального суб'єкта права.
При вирішенні спору з огляду на вимоги ч.5 ст.242 КАС України окружний адміністративний суд бере до уваги, що у силу правового висновку постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.03.2020р. по справі №757/63985/16 стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду) термін «публічно-» означає, що такі функції суб'єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб'єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрями діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб'єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб'єкта. Аналогічний зміст мав і термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час вирішення справи в судах попередніх інстанцій).
Відтак, відносно діяння органу управління під час виконання правоохоронної функції заявник не має публічного права, котре підлягає захисту у порядку адміністративного судочинства, що є визначеною процесуальним законом підставою для відмови у позові.
Розглядаючи справу, суд також бере до уваги положення ст.17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", відповідно до якої Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років.
При розгляді звернення Уповноважений: 1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; 2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому; 3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення; 4) відмовляє в розгляді звернення.
Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.
Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.
Оскільки первинне звернення заявника від 16.07.2018р. стосувалось виключно питання складання протоколу про вчинення адміністративного правопорушення (тобто мало стосунок до правоохоронної діяльності) і не торкалось кола питань управлінського характеру, а на звернення заявника від 08.08.2019р. адміністративним органом була надана повна та своєчасна відповідь, то судом не знайдено доказів порушення Секретаріатом Уповноваженого ВРУ у даному конкретному випадку положень ст.17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".
Критерії законності рішення (діяння, тобто управлінського волевиявлення як такого) владного суб'єкта викладені законодавцем у приписах ч.2 ст.2 КАС України, а обов'язок доведення факту дотримання цих критеріїв покладений на владного суб'єкта ч.2 ст.77 КАС України.
З положень наведеної норми процесуального закону слідує, що владний суб'єкт повинен доводити обставини фактичної дійсності за стандартом доказування - «поза будь-яким розумним сумнівом», у той час як до приватної особи підлягає застосуванню стандарт доказування - «баланс вірогідностей».
Перевіряючи наведені учасниками спору аргументи приєднаними до справи доказами, суд відзначає, що у спірних правовідносинах відсутній факт вчинення адміністративним органом діяння з приводу недотримання вимог Закону України "Про звернення громадян".
Остаточна та повна відповідь по суті скарги заявника від 08.08.2019р. була надана адміністративним органом своєчасно, а у процедурі розгляду звернення від 16.07.2018р. (з приводу складання протоколу про адміністративне правопорушення) заявник не має публічного права чи інтересу, котрі б підлягали захисту у порядку адміністративного судочинства.
При вирішенні спору з огляду на вимоги ч.5 ст.242 КАС України окружний адміністративний суд бере до уваги, що у силу правового висновку постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.02.2020р. по справі №9901/75/19 (постанови від 19.04.2018р. по справі № П/9901/137/18 (800/426/17), постанови від 06.12.2018р. по справі №800/259/17) для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Крім того, самі по собі строки поза зв'язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких установлюється цей строк.
Суд також бере до уваги, що за визначенням ч.1 ст.9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Відповідно до ч.1 ст.245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
Згідно з ч.1 ст.247 КУпАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин: 1) відсутність події і складу адміністративного правопорушення; 2) недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку; 3) неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність; 4) вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони; 5) видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення; 6) скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність; 7) закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу; 8) наявність по тому самому факту щодо особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, або нескасованої постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також повідомлення про підозру особі у кримінальному провадженні по даному факту; 9) смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.
У розумінні ст.251 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі або в режимі фотозйомки (відеозапису), які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху та паркування транспортних засобів, актом огляду та тимчасового затримання транспортного засобу, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами (ч.1 ст.251); Обов'язок щодо збирання доказів покладається на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, визначених статтею 255 цього Кодексу (ч.2 ст.251).
Як то визначено ст.254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності (ч.1 ст.254); Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається не пізніше двадцяти чотирьох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, у двох примірниках, один із яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності (ч.2 ст.254).
За приписами ст.256 КУпАП у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, прізвище викривача (за його письмовою згодою), якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.
У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.
При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснюються його права і обов'язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
Суд відмічає, що нормами КУпАП не визначено події, котра кваліфікується у якості початку провадження в справі про адміністративне правопорушення.
Разом із тим, згідно з ч.1 ст.488 Митного кодексу України провадження у справі про порушення митних правил вважається розпочатим з моменту складення протоколу про порушення митних правил.
Беручи до уваги абсолютну тотожність правової природи та юридичного змісту адміністративних правопорушень взагалі та адміністративних порушень у сфері митної справи зокрема, а також ідентичність механізмів покарання винних осіб, суд відповідно до ч.6 ст.7 КАС України вважає за можливе застосувати аналогію закону.
З урахуванням викладених вище приписів права, суд доходить до переконання про те, що орган правопорядку чи орган управління при реалізації правоохоронної функції набувають приводів для складання протоколу про адміністративне правопорушення (тобто набувають підстав для ініціювання процедури провадження у справі про адміністративне правопорушення) виключно у разі достеменного достовірного та вичерпного з'ясування усіх юридично значимих факторів, здобуття доказів, котрі поза розумним сумнівом доводять існування у конкретному випадку складу адміністративного делікту і винність громадянина, встановлення відсутності визначених законом перешкод для початку провадження.
Законом цей час не обмежений.
Відсутність передбаченого законом строку для вирішення органом правопорядку чи органом управління питання з приводу складання протоколу про вчинення адміністративного правопорушення виключає протиправність діяння органу (посадової чи службової особи), спрямованого на досягнення завдань провадження в справах про адміністративні правопорушення згідно з ч.1 ст.245 КУпАП.
При цьому, суд повторно наголошує, що ця діяльність є правоохоронною, а не управлінською.
Оскільки доказів вчинення у спірних правовідносинах Секретаріатом Уповноваженого ВРУ протиправної бездіяльності саме управлінського характеру матеріали справи не містять, а розумність строків вирішення владним суб'єктом питання ініціювання процедури притягнення особи до адміністративної відповідальності законом не визначена, то позов до задоволення не підлягає.
Згідно з ч.1 ст.2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При цьому, суд зважає, що у силу правового висновку постанови Верховного Суду від 07.11.2019р. по справі № 826/1647/16 (адміністративне провадження № К/9901/16112/18) обов'язковою умовою визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
Оцінивши добуті по справі докази в їх сукупності за правилами ст.ст.72-78, 90, 211 КАС України, суд зазначає, що владний суб'єкт у спірних правовідносинах забезпечив дотримання ч.2 ст.19 Конституції України, позаяк обставини події з'ясував з достатньою повнотою, норму закону визначив належну, положення цієї норми права витлумачив вірно.
Відсутність порушеного суб'єктивного права (ущемленого охоронюваного законом інтересу) є визначеною процесуальним законом підставою для відмови у позові.
При розв'язанні спору, суд зважає на практику Європейського суду з прав людини щодо застосування ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі за текстом - Конвенція; рішення від 21.01.1999р. у справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", від 22.02.2007р. у справі "Красуля проти Росії", від 05.05.2011р. у справі "Ільяді проти Росії", від 28.10.2010р. у справі "Трофимчук проти України", від 09.12.1994р. у справі "Хіро Балані проти Іспанії", від 01.07.2003р. у справі "Суомінен проти Фінляндії", від 07.06.2008р. у справі "Мелтекс ЛТД (MELTEX LTD) та Месроп Мовсесян (MESROP MOVSESYAN) проти Вірменії") і тому надав оцінку усім обставинам справи, котрі мають юридичне значення для правильного вирішення спору, та дослухався до усіх аргументів сторін, які ясно і чітко сформульовані та здатні вплинути на результат вирішення спору.
Розподіл судових витрат по справі слід здійснити відповідно до ст.139 КАС України та Закону України "Про судовий збір".
Керуючись ст.ст.8, 19, 124, 129 Конституції України, ст.ст.6-9, ст.ст.241-243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
вирішив:
Позов - залишити без задоволення.
Стягнути з ОСОБА_1 (адреса реєстрації місця проживання - АДРЕСА_1 ; ідентифікаційний код - НОМЕР_1 ; дата народження - ІНФОРМАЦІЯ_1 ) в дохід Державного бюджету України через Державну судову адміністрацію України (код - 26255795, місцезнаходження: Україна, 01601, м. Київ, вул. Липська, 18/5, реквізити рахунку: отримувач коштів: ГУК у м.Києві/м.Київ/22030106, код отримувача (код за ЄДРПОУ): 37993783, банк отримувача: Казначейство України (ЕАП), код банку отримувача (МФО): 899998, рахунок отримувача: UА798999980000031211256026001, код класифікації доходів бюджету: 22030106) суму судового збору у розмірі 42 (сорок дві) грн. 00 коп., оплата якого була відстрочена ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 05.03.2020 р. до ухвалення рішення по суті позову.
Роз'яснити, що судове рішення набирає законної сили відповідно до ст.255 КАС України (після закінчення строку подання скарги усіма учасниками справи або за наслідками процедури апеляційного перегляду; підлягає оскарженню до Другого апеляційного адміністративного суду у порядку згідно з ч.1 ст.295 КАС України (протягом 30 днів з дати складення повного судового рішення).
Суддя Сліденко А.В.