29 липня 2020 року Справа № 160/2141/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіЮхно І. В.
за участі секретаря судового засіданняГлавчева В.Ф.
за участі:
представника позивача представника відповідача предстаника третьої особи ОСОБА_1 Гуртового В.Ю. Горбатенка Д.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_2 до Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - комунальне підприємство «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, -
21.02.2020 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_2 до Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - комунальне підприємство «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради, в якому позивач просить суд:
- скасувати рішення Дніпровської міської ради №60/54 від 19.02.2020 року «Про припинення юридичної особи Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач не погоджується з винесеним рішенням, зазнаючи, що:
- Дніпровська міська рада як розпорядник інформації була зобов'язана оприлюднити проект власного рішення у встановлений законом термін, однак відповідачем не було вчинено відповідних дій. Фактично проект оскаржуваного рішення був опублікований на інтернет-сайті Дніпровської міської ради у папці «документи міської ради» в розділі «Пошук проектів документів Дніпровської міської ради» 05.02.2020 року (оновлено 07.02.2020 року);
- Дніпровською міською радою було порушено вимоги регламенту роботи Дніпровської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням міської ради від 16.03.2016 року №2/3, а саме питання щодо ліквідації КП «Ритуальна служба» взагалі не було включено до порядку денного п'ятдесят четвертої сесії Дніпровської міської ради VІІ скликання;
- внаслідок дій відповідача, позивач був позбавлений можливості вивчити дане питання досконало та об'єктивно в правовому полі, ініціювати та здійснити можливе громадське обговорення проекту рішення, звернутись до депутатів міської ради щодо внесення змін до нього або його відхилення Дніпровською міською радою.
На думку позивача, оскаржуване рішення є протиправним, у зв'язку з чим він звернувся до суду з даним позовом та просить позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року відкрито загальне позовне провадження позовне провадження, встановлено відповідачу 15-денний строк з дня вручення ухвали на подання відзиву на позов та призначено підготовче судове засідання на 19.03.2020 року.
19.03.2020 року головою комісії з припинення юридичної особи Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради надано до суду заяву, в якій просить вирішити питання щодо остаточного визначення предмета спору, характеру спірних правовідносин та позовних вимог у справі шляхом надання позивачу строку для усунення недоліків позовної заяви.
В обгрунтування заяви зазначено, що позивач звернувся до суду за захистом своїх трудових прав, як найманого працівника, оскільки спірним рішенням порушено його права як директора КП «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради.
19.03.2020 року головою комісії з припинення юридичної особи Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради надано до суду заяву, в якій просить визнати зловживання процесуальними правами ОСОБА_2 , що виразились у поданні цієї позовної заяви та залишити позовну заяву без розгляду.
В обгрунтування заяви зазначено, що в позовній заяві не наведено жодних обставин, які б свідчили про порушення спірним рішенням прав та законних інтересів ОСОБА_2 саме у сфері публічно-правових відносин.
19.03.2020 року головою комісії з припинення юридичної особи Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради надані до суду пояснення, в яких зазначено, що не оприлюднення публічної інформації відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є підставою для визнання бездіяльності відповідача протиправною, що, у свою чергу, тягне за собою встановлену чинним законодавством відповідальність, однак не є підставою для скасування рішення органу місцевого самоврядування. Позивач звернувся до суду за захистом своїх трудових прав, як найманого працівника, оскільки спірним рішенням порушено його права як директора КП «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради.
На підставі викладеного, голова комісії з припинення юридичної особи Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради просила відмовити в задоволенні позовних вимог.
В підготовче судове засідання, призначене на 19.03.2020 року, представники сторін не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином. Позивачем подано заяву про відкладення розгляду справи, відповідачем відзиву на позовну заяву не надано. Підготовче засідання відкладено на 07.04.2020 року.
20.03.2020 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому Дніпровська міська рада просила відмовити в задоволенні позову, зазначаючи наступне:
- рішення Дніпровської міської ради від 19.02.2020 року №60/54 «Про припинення юридичної особи «Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» є актом індивідуальної дії, оскільки після його реалізації, а саме ліквідації Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради воно вичерпає свою дію;
- Дніпровська міська рада опублікувала більш ніж за 5 днів на сайті Дніпровської міської ради проект рішення «Про припинення юридичної особи «Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації», як це передбачено Законом України «Про доступ до публічної інформації»;
- проект рішення «Про припинення юридичної особи «Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» не відноситься до таких, які підлягають обговоренню з громадськістю;
- за проект рішення «Про припинення юридичної особи «Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» проголосувало 44 депутата та рішення є прийнятим.
В підготовче судове засідання, призначене на 07.04.2020 року, представники сторін не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином. Представником відповідача подано заяву про відкладення розгляду справи. Підготовче засідання відкладено на 29.04.2020 року.
В підготовче судове засідання, призначене на 29.04.2020 року, представники сторін не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином. Позивачем подано заяву про відкладення розгляду справи. Підготовче засідання відкладено на 19.05.2020 року.
В підготовче судове засідання, призначене на 19.05.2020 року, представники сторін не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином. Позивачем подано заяву про відкладення розгляду справи. Підготовче засідання відкладено на 01.06.2020 року.
В підготовче судове засідання 01.06.2020 року з'явились пердставник позивача, представник відповідача та третьої особи, для забезпечення права представника позивача на ознайомлення з клопотаннями про зловживання процесуальними правами ОСОБА_2 , що виразились у поданні цієї позовної заяви та залишити позовну заяву без розгляду та щодо питання остаточного визначення предмета спору, характеру спірних правовідносин та позовних вимог у справі шляхом надання позивачу строку для усунення недоліків позовної заяви та надання своєї процесуальної дімки з цих питань, оголошено перерву та призначено наступне підготовче судове засідання на 17.06.2020 року.
В судове засідання, призначене на 17.06.2020 року з'явився представник третьої особи, представники сторін не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином. Представником відповідача подано заяву про відкладення розгляду справи, яке задоволено та призначено наступне підготовче судове засідання на 09.07.2020 року о 13:15.
09.07.2020 року представником третьої особи надано суду додаткові письмові пояснення, в яких зазначено, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Позивачем не було доведено наявності порушень Дніпровської міської ради процедури прийняття оскаржуваного рішення, які б могли вплинути на кінцевий результат, а саме прийняття іншого рішення, ніж було прийнято.
09.07.2020 року від позивача надійшли пояснення на клопотання КП «Ритуальна служба» про визнання зловживання процесуальними правами, в яких вказано, що третя особа фактично до початку розгляду справи просить суд вирішити спір по суті, надати оцінку обґрунтуванням позову та доказам, які підтверджують позицію позивача, що є порушенням прав ОСОБА_2 , що передбачені ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС України.
09.07.2020 року від позивача надійшли пояснення на заяву КП «Ритуальна служба», подану в порядку ст.166 КАС України, в яких вказано, що КАС України не передбачає право або обов'язок суду вирішувати питання щодо остаточного предмета спору до закінчення підготовчого засідання.
09.07.2020 року в судове засідання з'явились представники сторін та третьої особи, підтримали обрані правові позиції та зазначили, що всі наявні в них докази надані до матеріалів справи.
Протокольними ухвалами від 09.07.2020 року було відмовлено у задоволенні заяв третьої особи про зловживання процесуальними правами ОСОБА_2 , та про остаточне визначення предмета спору, характеру спірних правовідносин та позовних вимог у справі.
Учасники справи надали згоду на закриття підготовчого судового засідання та слухання справи по суті в цей же день.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.07.2020 року було закрито підготовче судове засідання та розпочато розгляд по суті. В судовому засідання оголошено технічну перерву перед дослідженням доказів, до 27.07.2020 року о 13:15.
27.07.2020 року в судове засідання з'явились представники сторін та третьої особи, підтримали обрані правові позиції. Судом оголошено перерву в судовому засіданні перед судовими дебатами до 29.07.2020 року.
29.07.2020 року в судове засідання з'явились представники сторін та третьої особи, підтримали обрані правові позиції.
Судом під час розгляду даної справи враховані положення постанови КМУ №211 від 11.03.2020 р. «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу CODIV-19» та впровадження низки заходів на виконання рішення уряду відносно даного питання.
Разом з тим, враховуючи законодавчо визначені гарантії щодо розгляду справи належним судом у розумний строк, а також те, що судом надано достатньо часу для подання сторонами у справі доказів в обґрунтування та заперечення позову, вжито усі необхідні заходи щодо реалізації прав осіб на доступ до правосуддя і судовий захист, суд вважає, що матеріали справи містять достатньо доказів для вирішення справи по суті.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини справи.
Судом встановлено, що згідно з особистою заявою ОСОБА_2 від 10.03.2017 року розпорядженням Дніпровського міського голови Філатова Б.А. №1-16/3-рк від 16.03.2017 року ОСОБА_2 було призначено на посаду начальника Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради з 16.03.2017 року за контрактом.
Розпорядженням Дніпровського міського голови Філатова Б.А. № 1-6/12-рк від 06.12.2019 року «Про звільнення ОСОБА_2 » ОСОБА_2 06.12.2019 року було звільнено з посади директора Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради за власним бажанням відповідно до ст. 38 КЗпП України
05.02.2020 року на офіційному веб-сайті Дніпровської міської ради опрлюднено проект рішення «Про припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» (доповідач: Турчак А.М., заступник директора департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради).
Рішенням Красногвардійського районного суду м. Дніпропетровська від 12.02.2020 року у справі №204/8766/19 визнано незаконним розпорядження Дніпровського міського голови № 1-6/12-рк від 06.12.2019 року «Про звільнення ОСОБА_2 », яким ОСОБА_2 06.12.2019 року звільнено з посади директора Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради за власним бажанням відповідно до ст. 38 КЗпП України, та було допущено до негайного виконання в частині поновлення на роботі ОСОБА_2 на посаді директора Комунального підприємства Ритуальна служба» Дніпровської міської ради (ЄДРПОУ 32702195).
Розгляд проекту вказаного рішення відбувся 19.02.2020 року на 54 черговій сесії міської ради VІІ скликання.
На підставі листа департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради від 30.01.2020 вх. № 8/611 міська рада 19.02.2020 року рішенням №60/54 вирішила припинити шляхом ліквідації юридичну особу - Комунальне підприємство "Ритуальна служба" Дніпровської міської ради, код ЄДРПОУ 32702195.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Вирішуючи спір по суті заявлених позовних вимог, суд виходить з такого.
Відповідно до статуту територіальної громади міста Дніпра, затвердженого Дніпровською міською радою VII скликання 20.05.2020 року (надалі - Статут), місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою м. Дніпра в межах прав, наданих їй Конституцією та законами України як безпосередньо, так і через міську раду та її виконавчі органи.
Систему місцевого самоврядування м. Дніпра становлять: територіальна громада міста; міська рада; міський голова; виконавчі органи міської ради; районні у місті ради (у разі їх створення); органи самоорганізації населення.
Згідно з ч.1 ст. 9 Статуту органи і посадові особи місцевого самоврядування м. Дніпра діють відповідно до повноважень, наданих їм Конституцією України, законами України і Статутом.
Частиною 1 ст. 10 Статуту визначено, що систему актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування міста становлять: рішення міської ради; розпорядження міського голови; рішення виконавчого комітету міської ради; інші акти виконавчих органів міської ради та їх посадових осіб.
Відповідно до ч. 2 ст. 10 Статуту акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому чинним законодавством.
Згідно з ч.1 ст. 13 Статуту органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальною громадою. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету міста, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальною громадою про свою діяльність.
Частиною 5 ст. 13 Статуту визначено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України.
Частиною 6 ст. 13 Статуту визначено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до ст. 37 Статуту міська рада правомочна розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами до її відання.
Виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються такі питання, зокрема:
- скасування актів виконавчих органів міської ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням міської ради, прийнятим у межах її повноважень;
- прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у концесію об'єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади міста. Реорганізація або ліквідація закладів освіти комунальної форми власності здійснюється за рішенням міської ради
З аналізу Статуту Дніпровської міської ради, судом встановлено, що оскаржуване рішення «Про припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» №60/54 від 19.02.2020 року є актом органу місцевого самоврядування - Дніпровської міської ради, питання прийняття якого має вирішуватись виключено на пленарному засіданні міської ради з дотриманням процедури прийняття відповідного рішення, визначеної Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до ч.1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Частиною 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Згідно з п.3 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
Частиною 11 ст. 59 передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.
Відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» Розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати, зокрема:
- нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;
- перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;
- плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;
- іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом.
Частиною 2 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
Згідно з ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
З аналізу наведених правових норм, можна дійти висновку, що законодавством встановлено певну процедуру, яка підлягає дотриманню розпорядниками інформації, в даному випадку Дніпровською міською радою, стосовно оприлюднення проектів рішень, а саме проекти рішень мають бути оприлюднені не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду.
Розгляд оскаржуваного рішення «Про припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» №60/54 відбувся 19.02.2020 року та був включений до плану порядку денного 54 чергової сесії міської ради VІІ скликання, що підтверджується долученою до матеріалів справи роздруківкою з офіційного сайту Дніпровської міської ради з вкладкою «плани засідань міської ради за попередній період» (https://dniprorada.gov.ua/uk/page/plani-zasidan-miskoi-radi-za-poperednij-period).
Відтак, судом встановлено, що проект оскаржуваного рішення мав бути опублікований до 22 січня 2020 року - останній день, що передує 20 робочим дням до дати пленарного засідання Дніпровської міської ради, яке відбулось 19.02.2020 року.
З плану порядку денного 54 чергової сесії міської ради VІІ скликання від 19.02.2020 року відомо, що до нього було включено організаційні і кадрові питання, в тому числі за п.4.22 питання про припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації з поміткою про оприлюднення 05.02.2020 року.
Вказане підтверджується роздруківкою плану порядку денного 54 чергової сесії міської ради VІІ скликання з офіційного сайту Дніпровської міської ради.
Таким чином, опублікування вказаного питання та проекту рішення відбулось лише 05.02.2020 року замість останнього дня опублікування, що передував даті розгляду - 22.01.2020 року, що є порушенням ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Відтак, Дніпровська міська рада не дотрималась вимоги ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та не оприлюднила проект рішення «Про припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» №60/54 з дотриманням визначеного законодавством строку, що є безумовною підставою для скасування оскаржуваного рішення, як такого, що прийнято з порушенням процедури.
Відсутність факту оприлюднення проекту рішення «Про припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» №60/54 за 20 робочих днів до розгляду сесії міської ради VІІ скликання 19.02.2020 року додатково підтверджено представником відповідача у відзиві на позовну заяву, поданому до суду 20.03.2020 року, а саме зазначено, що проект рішення було опубліковано більш ніж за 5 днів, а не 20 робочих днів, як це передбачено ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Вказане твердження представника відповідача є помилковим та ґрунтується на незрозумілості відповідачем ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме відповідач процедуру опублікування проекту рішень міської ради обґрунтовує ч. 2 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», яка містить норму стосовно опублікування вже прийнятих рішень міської ради, а саме про опублікування документа не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа.
Затвердження документа відбувається на черговій сесії міської ради, яка в даному випадку відбулась 19.02.2020 року, відтак, з цієї дати розпочинається п'яти денний відлік відрахування строку для опублікування затвердженого проекту рішення.
З інформації веб-сайту Дніпровської міської ради встановлено, що затверджене рішення «Про припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» №60/54 було опубліковано 19.02.2020 року, тобто в день прийняття, відтак, судом не встановлено порушення процедури опублікування вже затвердженого рішення.
Проте, проект рішення мав бути опублікований у відповідності до іншої норми, а саме ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», згідно з якою проекти рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Дата розгляду оскаржуваного рішення з метою прийняття була 19.02.2020 року, а тому проект рішення мав бути опублікований відповідачем у відповідності до наведеної ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», тобто за 20 робочих днів до дати розгляду з метою прийняття.
Таким чином, оскільки опублікування вказаного питання та проекту рішення відбулось лише 05.02.2020 року замість останнього дня опублікування, що передував даті розгляду - 22.01.2020 року, суд приходить до висновку про порушення відповідачем Статуту ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування».
Твердження представника відповідача про те, що проект рішення «Про припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» №60/54 не відноситься до таких, що підлягають обговоренню з громадськістю, не дає підстав відповідачу порушувати процедуру прийняття відповідних актів, встановлену Законом України «Про доступ до публічної інформації» та Законом України «Про місцеве самоврядування».
Стосовно твердження представника відповідача про те, що вказаний акт є актом індивідуальної дії та не підлягає опублікуванню протягом строку, що передує 20 робочих днів, то суд зазначає, що ані Закон України «Про доступ до публічної інформації», ані Закон України «Про місцеве самоврядування» не передбачає розмежування рішень органів місцевого самоврядування на акти індивідуальної та інші з метою встановлення окремого строку публікації проектів таких рішень.
Вказані Закони містять єдину норму щодо строків опублікування проектів рішень міської ради - за 20 робочих днів до дати розгляду, а Статут Дніпровської міської ради підтверджує вказану позицію тим, що питання ліквідації підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади міста належить до розгляду виключно на пленарних засіданнях міської ради.
Суд зазначає, що механізм оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування та їх проектів, встановлений Законом України «Про доступ до публічної інформації», загалом сприяє зростанню прозорості у роботі органів місцевого самоврядування.
Порушення процедури опублікування проекту рішення сприяє підриву засад об'єктивності рішень міської ради, що приймаються на сесійних засіданнях, що є неприпустимим.
Стосовно посилання представника третьої особи на постанову Верховного Суду від 22 травня 2020 року у справі №825/2328/16, щодо позиції про те, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Крім того у даній постанові Верховного Суду зазначено: межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення міської ради, а саме Законів України «Про доступ до публічної інформації» та «Про місцеве самоврядування» є підставою для скасування такого рішення.
При цьому відповідно до постанов Верховного Суду від 08.07.2020 року у справі №505/2481/16-а та від 23.07.2020 року у справі №591/2862/17 висловлено позицію, що рішення повинні бути прийняті у порядку передбаченому законодавством, з дотриманням відповідної процедури.
Вказане підтверджується позицією Європейського суду з прав людини у подібних правовідносинах.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків (заява № 29979/04, пункт 70).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).
З аналізу наведеної практики Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини, суд вважає, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення порушено принцип «належного урядування», що суперечить принципам та засадам здійснення діяльності органів місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Складовою верховенства права є принцип правової визначеності (п. 61 рішення Європейського суду з прав людини від 28 жовтня 1999 року "Брумареску проти Румунії").
Основу принципу правової визначеності утворює ідея передбачуваності (очікуваності) суб'єктом відносин визначених правових наслідків (правового результату) своєї поведінки, яка відповідає наявним у суспільстві нормативним приписам.
Принцип правової визначеності вимагає ясності й однозначності правової норми та забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними (правові позиції Конституційного Суду України висловлені у рішеннях від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010, від 22 грудня 2010 року № 23-рп/2010, від 11 жовтня 2011 року № 10-рп/2011).
Такий підхід узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини, згідно якої закон має бути доступним та передбачуваним, тобто вираженим із достатньою точністю, щоб дати змогу особі в разі необхідності регулювати його положеннями свою поведінку (п. 109 рішення від 13 грудня 2001 року у справі "Церква Бессарабської Митрополії проти Молдови").
Принцип правової визначеності у вказаних правовідносинах полягає в тому, що суб'єкт владних повноважень має діяти лише в рамках, наданих йому законодавством повноважень.
Таким чином, у випадку порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, суб'єкти правовідносин та територіальна громада, від імені якої діє міська рада, мають передбачувати наслідки своїх дій та усувати порушення законодавства, які в даному випадку мають наслідком скасування протиправного рішення.
Стовно твердження представника третьої особи про те, що формальне порушення процедури прийняття рішення не може мати наслідком скасування правильного рішення по суті та вплинути на кінцевий результат прийнятого рішення, то суд зазначає, що не може на стадії розгляду правомірності процедури винесення оскаржуваного рішення встановити, яке рішення могло бути прийнято відповідачем у випадку дотримання процедури його опублікування, оскільки таке рішення приймається не одноосібно керівником суб'єкта владних повноважень або відповідним органом, а підлягає обговоренню та голосуванню на пленарному засіданні сесії міської ради, приймається більшістю голосів депутатів міської ради, які представляють територіальну громаду міста.
Відтак, суд не може перебирати на себе повноваження 65 депутатів VІІ скликання Дніпровської міської ради та передбачувати прийняття ними того чи іншого рішення у випадку можливості надання їм встановленого законодавством строку для детального вивчення питання щодо припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації, у випадку своєчасного опублікування проекту такого рішення.
Відповідно до ч.2 ст. 19 КАС України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, приймаючи оскаржуване рішення «Про припинення юридичної особи - Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації» №60/54 від 19.02.2020 року, відповідачем порушено ч.2 ст. 19 КАС України, оскільки вказане рішення прийнято без дотримання вище встановленої та наведеної процедури для прийняття такого рішення.
Стосовно права позивача на звернення до суду, то суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, у тому числі й рішення органу місцевого самоврядування, що є предметом цього спору.
Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Це означає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Суд зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16.
Оскільки Дніпровська міська рада відповідно до вищевикладеної редакції Статуту, здійснює діяльність від імені та в інтересах територіальної громади, членом якої є позивач, то порушення процедури прийняття рішень зачіпає законні інтереси позивача, які мають бути відновлені судом.
Частиною 1 статті 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до положень статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Згідно з частинами першої та четвертої статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.
Відповідно до приписів статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Частиною першою статті 77 КАС України закріплено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Аналогічна позиція стосовно обов'язку доказування була висловлена Європейським судом з прав людини у пункті 36 справи «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), від 01 липня 2003 року №37801/97, в якому він зазначив, що хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення).
Із заявлених позовних вимог, на підставі системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог та скасування рішення Дніпровської міської ради №60/54 від 19.02.2020 року «Про припинення юридичної особи Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації».
Відповідно до ч. 1 ст. 143 Кодексу адміністративного судочинства України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
При задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу адміністративного судочинства України, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа (ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України).
Позивачем при зверненні до суду понесені судові витрати, пов'язані зі сплатою судового збору за подання позову до суду в розмірі 840,80 грн., що документально підтверджується квитанцією від 21.02.2020 року №25975.
Отже, оскільки позовну заяву задоволено, сплачений судовий збір за подачу позову до суду в сумі 840,80 грн. підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статтями 9, 73-77, 139, 241-246, 255, 295 , Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов ОСОБА_2 (місце проживання: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Дніпровської міської ради (49000, м. Дніпро, пр. Д. Яворницького, 75, код ЄДРПОУ 04052092), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - комунальне підприємство «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради (49101, м. Дніпро, пр. О.Поля, буд.18, прим. 119, код ЄДРПОУ 32702195), про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити повністю.
Скасувати рішення Дніпровської міської ради №60/54 від 19.02.2020 року «Про припинення юридичної особи Комунального підприємства «Ритуальна служба» Дніпровської міської ради шляхом ліквідації».
Стягнути на користь ОСОБА_2 за рахунок бюджетних асигнувань Дніпровської міської ради сплачені позивачем судові витрати, пов'язані зі сплатою судового збору у розмірі 840,80 грн. (вісімсот сорок гривень 80 копійок).
Відповідно до статті 255 КАС України рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Згідно з частиною 1 статті 295 КАС України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
На підставі положень статті 297 КАС України апеляційна скарга подається безпосередньо до Третього апеляційного адміністративного суду.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень КАС України.
Повний текст рішення виготовлено 10.08.2020 року.
Суддя І.В. Юхно